II SA/Wa 473/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania J. G. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek, których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Organ podkreślił, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ww. ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Niespełnienie powyższego warunku powoduje, że J. G. nie może skutecznie domagać się emerytury w drodze wyjątku. Z akt sprawy wynika, że strona wiek emerytalny osiągnęła w dniu [...] lutego 2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2015 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił częściową niezdolność do pracy od dnia [...] listopada 1986 r. do [...] czerwca 1987 r. oraz trwałą całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] czerwca 1987 r. Zdaniem organu na przestrzeni 43 lat życia – na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy – J. G. udokumentował 15 lat, 8 miesięcy i 29 dni okresów składkowych. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednak staż nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. W okresach od [...] czerwca 1978 r. do [...] maja 1980 r. i od [...] czerwca 1984 r. do [...] czerwca 1987 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, J. G. nie udokumentował pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ze sprawy nie wynika, aby strona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w ww. okresach nie została orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że J. G. był uzależniony od alkoholu i przebywał w Wojewódzkim Ośrodku Leczenia Odwykowego. Uzależnienie alkoholowe nie stanowi niedającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. We wniosku strona wyjaśniła, że przerwy w ubezpieczeniu były spowodowane licznymi pobytami w szpitalach psychiatrycznych. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Natomiast orzeczona częściowa niezdolność do pracy od [...] listopada 1986 r. do [...] czerwca 1987 r. nie wykluczała możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, tylko ją ograniczała. Organ nadmienił także, że przedstawiona sytuacja materialna i zdrowotna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy wskazać bowiem, że świadczenie przewidziane w art. 83 wyżej wymienionej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący stwierdził, że decyzja jest niezgodna z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Świadczeń Socjalnych, wobec czego wniósł o jej uchylenie i przyznanie prawa do emerytury w drodze wyjątku. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Zaznaczył, że od dnia [...] listopada 1987 r. przebywa w psychiatrycznym zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Z powodu licznych pobytów w szpitalach psychiatrycznych nie był w stanie pracować. Następnie z powodu stanu zdrowia został skierowany do psychiatrycznego zakładu opiekuńczo-leczniczego. Z tego też powodu nie jest w stanie udokumentować swojego zatrudnienia, czy pobytów w szpitalach. Zdaniem skarżącego wskazane okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przez Prezesa ZUS jako usprawiedliwiające szczególne okoliczności niemożności uzyskania emerytury w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia – odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu – przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy w tym miejscu podkreślić, że omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego, a przede wszystkim usprawiedliwionego w zakresie wymaganego okresu ubezpieczenia, niedopełnienia warunków do uzyskania renty lub emerytury na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Jak już wyżej wskazano, wydając decyzję na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy, Prezes Zakładu kieruje się uznaniem administracyjnym. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać należytej analizie, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ prowadząc postępowanie, nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) i podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Również w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika, że J. G. nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy (orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalono względem ww. trwałą całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] czerwca 1987 r.) a ponadto nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Ocenie Sądu podlegają zatem ustalenia organu pod kątem "szczególnych okoliczności" dla zbadania, czy przesłanka ta w niniejszej sprawie została spełniona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, przesłanka "szczególnych okoliczności" określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Sądu, organ orzekający zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności w rozumieniu ww. przepisu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie 43 lat życia (do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy) skarżący udokumentował 15 lat, 1 miesiąc i 29 dni okresów składkowych. Skarżący urodził się [...] lutego 1944 r. Powodem wydania w dniu [...] lipca 2014 r. decyzji odmawiającej przyznania mu emerytury był zbyt krótki okres ubezpieczenia. Skarżący nie legitymuje się bowiem co najmniej 20 letnim okresem składkowym i nieskładkowym, o którym mowa w art. 28 ustawy emerytalnej. W myśl tego przepisu ubezpieczonym urodzonym przed 1 stycznia 1949 r., którzy nie osiągnęli okresu składkowego i nieskładkowego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 2, przysługuje emerytura, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: osiągnęli wiek emerytalny, o którym mowa w art. 27 ust. 3 i mają okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla mężczyzn. Powodem niewypracowania przez skarżącego wymaganego stażu ubezpieczeniowego był przewlekły alkoholizm i powiązany z nim zespół psychoorganiczny charakteropatyczno-otępiony (zespół Korsakowa). Skarżący w związku z tym przebywa od [...] listopada 1987 r. w Wojewódzkim Ośrodku Leczenia Odwykowego Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w [...]. W ocenie WSA w Warszawie organ prawidłowo przyjął, że przedstawione powyżej przyczyny niewypracowania przez skarżącego wymaganego 20 letniego stażu ubezpieczeniowego nie mogą zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sądowi jest znana linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmująca, że za szczególne okoliczności może zostać uznana długotrwała choroba psychiczna nawet, jeżeli w pewnym okresie nie powodowała jeszcze całkowitej niezdolności do pracy, jednakże, zdaniem Sądu, choroba ta nie może wynikać z nadużywania alkoholu. Reasumując, zdaniem WSA w Warszawie, decyzja organu nie narusza prawa materialnego i procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.