II SA/Wa 474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Danuta Kania, Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy oddala skargę. Raportem z dnia [...] września 2017 r. [...] (dalej także "skarżący") zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zwolnienie ze służby z dniem [...] października 2017 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej "Szef ABW" lub "organ"), działając na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ABW oraz AW" oraz § 1 ust 1 pkt 2 zarządzenia nr 39 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 6 maja 2016 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych (Dz. Urz. ABW poz. 230, rozkazem personalnym nr 8500 z dnia 19 października 2017 r. zwolnił [...] ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] października 2017 r. W związku ze zwolnieniem ze służby zostały naliczone i wypłacone należności pieniężne, w tym odprawa. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący skierował adresowane do Szefa ABW pismo, w którym zawarł prośbę o doręczenie rozkazu (decyzji) przyznającej to świadczenie, wraz ze wskazaniem sposobu i podstawy prawnej obliczenia wysokości odprawy, ponieważ przekazana na rachunek kwota była w jego ocenie niższa od należnej. Dyrektor Biura Kadr ABW, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., udzielił skarżącemu odpowiedzi w której zawarł informację, iż odprawa została naliczona w pełnej wysokości (600% x 4452,20 zł uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku) i wynosiła 26 713,20 zł brutto. Wypłacona odprawa została pomniejszona o kwotę odprawy, którą za wcześniejszy okres pełnienia służby w latach 1992-2002 [...] otrzymał w wysokości 400% uposażenia, tj. 8.406,80 zł. Zaznaczono, iż na podstawie rozkazu personalnego [...] z dnia [...] .11.2004 r. w związku z wyrokiem WSA z dnia 27.07.2004 r. sygn.. akt II SA/Wa 997/04, z dniem 04.11.2004 r. [...] został przywrócony do służby. Biorąc pod uwagę zasadę jednorazowości świadczenia jakim jest odprawa emerytalna, naliczona odprawa na dzień ponownego zwolnienia ze służby ([...] października 2017 r.) obejmująca łączny okres służby tj. lata 1992-2017, została pomniejszona o kwotę wcześniej wypłaconej odprawy. Jednocześnie zaznaczono, że naliczenie odprawy jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wezwał do usunięcia stanu niezgodności z prawem, wynikającej z pomniejszenia należnej obecnie odprawy o odprawę w wysokości 400% uposażenia, tj. 8.406,80 zł która była wypłacona w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż organ stosując zasadę jednorazowości powinien odmówić mu wypłaty odprawy w związku z zakończeniem przez niego służby w 2017 r., bowiem już otrzymał odprawę w 2002 r. Podkreślił również, że rozkazy personalne o zwolnieniu go ze służby w 2002 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego mocą wyroku WSA z dnia 27.07.2004 r. sygn. akt II SA/Wa 997/04, uchylającego przedmiotowe rozkazy. Dlatego, zdaniem [...] to wówczas odprawa mu nie przysługiwała a on został bezpodstawnie wzbogacony, natomiast ABW przysługiwało roszczenie o zwrot bezpodstawnie wypłaconego świadczenia. Jednak zwrotu świadczenia nigdy od niego nie zażądano, a roszczenie organu o zwrot wypłaconej w 2002 r. kwoty przedawniło się najpóźniej 4 listopada 2014 r. Z tych też powodów aktualne potrącenie wypłaconej w 2002 r. kwoty jest niezgodne z prawem, w szczególności art. 498 § 1 k.c. Wobec powyższego żąda uwzględnienia wniosku i uzupełnienia należnej mu odprawy o kwotę 8.406,80 zł wraz z odsetkami od chwili wymagalności tego świadczenia do dnia zapłaty. Decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił wypłaty odprawy w kwocie odpowiadającej 600% uposażenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 128 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariusz, w związku z przejściem na emeryturę, otrzymuje odprawę. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "otrzymuję" wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy, zatem nie wymaga wydania przez organ odrębnego aktu administracyjnego a realizacja obowiązku wypłaty należności następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Na poparcie zasadności przyjętego stanowiska organ przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, podkreślając jednolitość orzecznictwa w sprawach dotyczących wypłaty świadczeń związanych z przejściem na emeryturę zarówno pracowników jak i funkcjonariuszy służb mundurowych. Odnosząc się do wywodów [...] o nienależnym świadczeniu organ podniósł, że brzmienie art. 230 ust 8 ustawy o ABW i AW jednoznacznie wskazuje, że nie można wypłaconego w 2002 r. świadczenia uznać za nienależne, albowiem w dacie zwolnienia ze służby w 2002 r. [...] był uprawniony do odprawy, a na Szefie ABW ciążył obowiązek wypłaty tego świadczenia. Zgodnie z art. 410 § 2 kodeksu cywilnego świadczenie jest nienależne, jeśli ten kto je spełnił nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby której świadczył albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia. Tym samym nie budzi wątpliwości, że funkcjonariuszom przywróconym do służby w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 (Dz. U. Nr 109, 1159), którzy następnie w myśl art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW zgłosili wystąpienie ze służby, należy wypłacić odprawę pieniężną obliczoną według zasad wynikających z art. 130 ust 1 wymienionej ustawy, pomniejszoną o wysokość odprawy wypłaconej w 2002 r. Szef ABW nadmienił, że w wyniku prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r. (sygn. akt II SA/Wa 97/04) uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby z dniem [...] listopada 2004 r. został reaktywowany stosunek służbowy rozwiązany uprzednio decyzją usuniętą tym wyrokiem z obrotu prawnego, a przywrócenie funkcjonariusza do służby nastąpiło z mocy prawa z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzję zwolnieniową. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1968/12. Mając na uwadze ciążący na organie, jakim jest Szef ABW, wymóg należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, funkcjonariusze przywróceni do służby w związku ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego zostali poinformowani, że w przyszłości w przypadku ponownego zwolnienia ze służby w ABW przysługiwać im będzie odprawa obliczona zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili zwolnienia, lecz pomniejszona o kwotę wypłaconą z tego samego tytułu w 2002 r. Zapoznanie z tym [...] potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu 4 lipca 2005 r. W dniu 5 marca 2018 r. tj. w ustawowym terminie wpłynęła do organu datowana na dzień 2 marca 2018 r. skarga od decyzji, w której Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. nakazanie usunięcia stanu niezgodności z prawem wynikającego z pisma Dyrektora Biura Kadr znak [...] poprzez wypłacenie kwoty 8.406,80- zł tytułem uzupełnienia należnej odprawy w wysokości 600% uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby. W motywach skargi [...] zarzuca przedmiotowej decyzji niezgodność z prawem, co winno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Nie zgadzając się z zajmowanym przez organ stanowiskiem o jednorazowym charakterze odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego wskazuje, że idąc za zasadą jednorazowości organ powinien odmówić wypłacenia odprawy w 2017 r. bowiem odprawę otrzymał w 2002 r. Zdaniem skarżącego, uchylenie rozkazów o zwolnieniu ze służby w 2002 r. oznaczało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i stworzyło fikcję prawną, że do zwolnienia ze służby nigdy nie doszło, tym samym wypłacona wówczas odprawa nie przysługiwała skarżącemu. W konsekwencji został on bezpodstawnie wzbogacony, natomiast szefowi ABW przysługiwało roszczenie o zwrot świadczenia. Podniósł też, że Dyrektor Biura Kadr nie złożył skarżącemu, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, oświadczenia o potrąceniu wierzytelności oraz o wysokości potrącenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazał, że skarga jest niezasadna i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Dokonując oceny zasadności skargi [...] na decyzję z dnia [...] lutego 2018 roku, odmawiającą wypłaty odprawy w kwocie odpowiadającej 600% uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby w ABW, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt. 1) ustawy o ABW oraz AW, Funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-6 i 8 oraz ust. 3 otrzymuje odprawę. Słowo "otrzymuje", użyte w cytowanym przepisie, wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że odprawa przysługująca funkcjonariuszom służb mundurowych (ABW, AW, Policji) z tytułu zwolnienia ze służby, ma charakter jednorazowy (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 634/98, Lex nr 47384, wyrok NSA z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, Lex 171706). W orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie to – co do zasady – jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikom w związku z przejściem na emeryturę lub rentę. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie prezentował stanowisko, że pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na rentę (emeryturę), a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z "ponownym" przejściem na emeryturę (rentę), kolejnej odprawy nie otrzyma (por. wyrok SN z 25 czerwca 1993 r., sygn. akt I PR 5/93, niepubl., uchwała SN z 2 marca 1994 r. I PZP 4/94, OSNAPiUS 1994, nr 2 poz. 2, tak samo SN w wyroku z 2 października 1990 r., sygn. akt I PR 285/90, Lex nr 14666). Nadto w ostatnio powołanym wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że pracownikowi, który pobrał odprawę emerytalną, a następnie, w związku z ponownym zatrudnieniem i ponownym przejściem na emeryturę, uzyskał prawo do odprawy emerytalnej od ostatniego zakładu pracy, odprawa ta przysługuje w ograniczonym zakresie. Jeżeli np. pracownikowi w chwili przechodzenia na emeryturę przysługiwała jednorazowa odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia odpowiadająca piętnastoletniemu okresowi pracy oraz jeżeli ten sam pracownik w chwili "ponownego przejścia na emeryturę" wykazał się już dwudziestoletnim okresem pracy, za który odprawa przysługuje w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, to przyznanie mu odprawy odpowiadającej różnicy między sześciomiesięcznym a trzymiesięcznym wynagrodzeniem stanowi uzupełnienie tylko odprawy poprzedniej, ze względu na spełnienie warunku wymaganego dla otrzymania odprawy w wyższej wysokości. Do sytuacji tych- wbrew twierdzeniom skarżącego- nie stosuje się przepisów o nienależnym świadczeniu, bezpodstawnym wzbogaceniu czy potrąceniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że brak jest odrębnych przepisów, które pozwalałyby aby inaczej niż odprawę emerytalną, traktować odprawę przyznawaną funkcjonariuszom zwalnianym ze służby (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przyjęta w orzecznictwie wykładnia ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie funkcjonariuszy służb mundurowych w stosunku do osób zatrudnionych w oparciu o przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy regulujące stosunki służbowe i stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa. Przyjąć zatem należy, że w obu omawianych reżimach prawnych, zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało się w sytuacji, gdy funkcjonariusze byli przywracani do służby, tak jak to miało miejsce w sytuacji skarżącego. Na aprobatę zasługuje zatem stanowisko Szefa ABW, że skoro skarżącemu wypłacono już odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby, to przysługuje mu jedynie uzupełnienie odprawy stosownie do długości służby. Jednorazowa ma być jedynie odprawa, natomiast dla zwolnienia ze służby warunek jednorazowości nie jest wymagany przez przepisy prawa. Dlatego też w pewnych wypadkach odprawa może być wypłacana w częściach, stosownie do długości służby, nie przestając być tą samą odprawą. Uwzględnienie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, że otrzymałby odprawę w wysokości nie przewidzianej przepisami prawa i utraciłaby ona wówczas swój jednorazowy charakter. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.