II SA/Wa 478/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku M. M. (dalej: funkcjonariusz, skarżący) odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy. Funkcjonariusz wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.). W uzasadnieniu złożonego wniosku ww. wskazał, że w okresie zaliczonym przez Instytut Pamięci Narodowej jako służba na rzecz totalitarnego państwa, początkowo był słuchaczem w Centrum Szkolenia Wojskowej Służby Wewnętrznej, a następnie wykonywał obowiązki służbowe w Jednostce Wojskowej Służby Wewnętrznej w G.. Wnioskujący podkreślił, iż w ww. okresie nie realizował żadnych zadań służbowych dotyczących pracy operacyjnej. Od września 1990 r. swoje zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Służył wyłącznie Ojczyźnie, nikogo nie prześladował, nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności, jako funkcjonariusz służb specjalnych i obywatel RP. Od sierpnia 1989 r. do kwietnia 2000 r., będąc oficerem operacyjnym Kontrwywiadu Marynarki Wojennej RP, otrzymał około stu wyróżnień, nagród i awansów. Funkcjonariusz podniósł, że pełnił funkcję szefa grupy operacyjnej. Poprzez własne działanie operacyjno-rozpoznawcze doprowadził do ujawnienia i likwidacji zorganizowanych grup przestępczych, których członkowie skazani zostali prawomocnymi wyrokami sądowymi. W latach 2002-2018 pełnił służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdzie swoje zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie i sumiennie. Został zwolniony ze służby w dniu [...] sierpnia 2018 r. w związku z osiągnięciem pełnej wysługi emerytalnej. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Minister, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec M. M. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister stwierdził między innymi, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 10 miesięcy. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 33 lata, 2 miesiące i 17 dni. Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. IPN Gd [...] przekazanych przy piśmie z [...] stycznia 2019 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie, Minister zauważył, że Kierownik Centralnego Archiwum Wojskowego Biura Historycznego w piśmie z [...] lutego 2019 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego. Organ podniósł, że z opinii specjalnej Żołnierza Zawodowego wynika, iż skarżący w trakcie realizacji czynności służbowych odznaczał się sumiennością i terminowością. Z opinii tej, jak zauważył organ, wynikać miało również, że z obowiązków służbowych skarżący wywiązywał się w stopniu bardzo dobrym. Z informacji miało ponadto wynikać, że skarżący został odznaczony Brązowym Medalem "Sił Zbrojnych w Służbie Ojczyzny" oraz Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju". Ponadto, organ wskazał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, informując, iż w aktach osobowych znajduje się zaświadczenie stwierdzające, że skarżący podejmował czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Minister stwierdził jednocześnie, że w wyniku dokonania analizy akt osobowych skarżącego ustalono, że w 2003 r. wobec skarżącego było prowadzone postępowanie karne o przestępstwo z art. 270 § 1 w zb. z art. 286 § 1 k.k., popełnione przed podjęciem służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Organ zauważył, że powyższe postępowanie zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Ponadto, organ podniósł, że w związku z prowadzonym postępowaniem karnym, było prowadzone również postępowanie dyscyplinarne, które zostało umorzone w 2004 r. Jednocześnie, organ zauważył, że w związku z toczącym się postępowaniem karnym skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych. Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Dokonując analizy powyższego przepisu, Minister wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Po dokonaniu analizy przebiegu służby skarżącego, Minister stwierdził, że okres służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponadto Minister podał w wątpliwość rzetelność pełnionej przez skarżącego służby. W konsekwencji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję organu z 6 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1740/19, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Sąd zauważył w szczególności, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy. Zdaniem Sądu wobec łącznego okresu służby skarżącego wynoszącego 33 lata, 2 miesiące i 17 dni, uznać należy, że służba przez okres 1 roku i 10 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jak stwierdził Sąd, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku skarżącego uznać, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, zdaniem Sądu, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Jak stwierdził Sąd, należy zauważyć, że Minister - opierając się na ustaleniach dotyczących prowadzenia postępowania karnego i postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, które zostały następnie umorzone ze względu na niepopełnienie przez skarżącego zarzucanych mu czynów - bez jakiejkolwiek szerszej analizy uznał, że okoliczność ta uzasadnia wątpliwości co do "rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 roku". W ocenie Sądu, uznać należy jednak, że organ ostatecznie nie zajął jednoznacznego stanowiska, co do spełnienia bądź nie spełnienia przez skarżącego przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi niewątpliwie naruszenie obowiązków nałożonych na organ. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd stwierdził przede wszystkim, iż Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, iż zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ww. ustawy jest zasadne. Sąd stanął na stanowisku, zgodnie z którym Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł się również do konkretnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, które - w jej ocenie – winny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji Minister podał, że jak wynika z akt sprawy Pan M. M. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. z dniem [...] sierpnia 2018 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok i 10 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 33 lata, 2 miesiące i 17 dni. Dalej organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygnaturze IPN [...], przekazanych pismem z 31 lipca 2020 r., przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby ww. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto Minister wyjaśnił, że Kierownik Centralnego Archiwum Wojskowego Biura Historycznego w piśmie z [...] lutego 2019 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Z opinii specjalnej Żołnierza Zawodowego wynika, iż ww. w trakcie realizacji czynności służbowych odznaczał się sumiennością i terminowością. Z obowiązków służbowych wywiązywał się w stopniu bardzo dobrym. Został odznaczony Brązowym Medalem "Sił Zbrojnych w Służbie Ojczyzny" i Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju". Minister wskazał również, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] marca 2019 r. (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby funkcjonariusza. W aktach osobowych ww. znajduje się zaświadczenie stwierdzające, że podejmował czynności służbowe w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniające podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Po dokonaniu analizy akt osobowych stwierdzono, że w 2003 r. wobec ww. było prowadzone postępowanie karne o przestępstwo z art. 270 § 1 w zb. z art. 286 § 1 kk, popełnione przed podjęciem służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Powyższe postępowanie zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. W związku z prowadzonym postępowaniem karnym, było prowadzone również postępowanie dyscyplinarne, umorzone w 2004 r. Jednocześnie w związku z toczącym się postępowaniem karnym ww. był zawieszony w czynnościach służbowych. Ponadto, po analizie informacji i materiałów znajdujących się w dyspozycji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, organ doszedł do wniosku, że brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia innych postępowań karnych oraz postępowań karno-skarbowych. Odnosząc się do sposobu wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez skarżącego w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzono, że z opisanego powyżej przebiegu służby funkcjonariusza ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Co do spełnienia przez skarżącego przesłanki krótkotrwałości, organ stwierdził, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Analizując drugą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zaznaczenia wymaga, jak wskazał organ, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1740/19, zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy, przy uwzględnieniu spełnienia przez wnioskodawcę dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ winien dokonać zatem oceny czy w sprawie wymienionego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powyższym przepisie. Zdaniem Sądu, przy wyrażeniu tejże oceny, koniecznym jest przywołanie faktów, które organ wziął w tym zakresie pod uwagę. W opinii organu, w świetle ww. wyroku stwierdzić należy, że całkowicie zbytecznym jest podejmowanie przez organ powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie poglądu sprzecznego z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uwzględniając powyższe oraz dokonując analizy dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Minister wskazał, że M.M. należał do koła Związku [...] Młodzieży Polskiej, a także był członkiem Polskiej [...]Partii Robotniczej (karta [...], sygn. akt [...]). Minister podkreślił, że ZSMP powstała w 1976 r. i zrzeszała ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodziła się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Opierając się na opisie zawartym w Encyklopedii PWN, dotyczącym Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Minister wskazał, że PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski według rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez m.in.: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych. W świetle powyższego, w ocenie Ministra, nie sposób zakwestionować fakt, by przynależność do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz członkostwo w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nie była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Potwierdzeniem powyższego jest Opinia Okresowa wystawiona przez przełożonego, w której wskazano, iż ww. "(...) prezentuje właściwą postawę ideowo-socjalistyczną. Jest aktywnym w pracy społeczno-politycznej", "(...) właściwie interpretuje klasowe i ideowe więzi z krajami socjalistycznymi oraz potrzebę krzewienia i umacniania braterstwa broni. Posiada światopogląd materialistyczny, który wyraża się w całokształcie postępowania we wszystkich okolicznościach życiowych. Aktywnie i umiejętnie oddziaływuje ideowo na otoczenie" (karta [...], sygn. akt IPN Gd [...]). Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika również, że skarżący w trakcie pełnienia służby zaliczonej do pełnionej na rzecz państwa totalitarnego, ukończył kurs przekwalifikowania oficerów KW (opinia specjalna, karta [...], sygn. akt IPN Gd [...]), co za tym idzie świadomie dążył do uzyskania konkretnego stanowiska. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. W konkluzji Minister stwierdził, że całokształt służby ww. funkcjonariusza, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., a także zważywszy na przyjętą przez zainteresowanego postawę wobec ówczesnego sytemu państwowego, nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z 28 grudnia 2020 r. nr 1277/kadr/20, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że: • jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia" oraz nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek, • pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącego, okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy emerytalnej; 2. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego nie zastosowanie przy przyjęciu, że skarżący wprawdzie "wykonywał obowiązki i zadania służbowe po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", jednocześnie nie wskazując jednoznacznie czy skarżący spełnił co do zasady przesłankę "rzetelności", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, i w związku z tym nie zastosowaniem przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny, rzetelny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji a w konsekwencji dokonania niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, a w sumie obu tych uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnił przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; nadto organ wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP; naruszenie przepisów przez organ polega w szczególności na dokonaniu oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; 4. art. 107 § 3 w zw. z art, 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy skarżący spełnił ogólną przesłankę "rzetelności", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, z jednoczesnym wskazaniem, że skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, jak również oparciu o jakie przesłanki organ po raz kolejny dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozpatrywanej sprawie i z jakich przyczyn uznał, że służba skarżącego, na rzecz jednostek, o których mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w wymiarze 1 rok i 10 miesięcy, przy 33 latach, 2 miesiącach i 17 dniach całkowitego okresu służby, nie jest okresem "krótkotrwałym" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wobec powyżej przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra nr [...] z [...] grudnia 2020 r. w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje; Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa była już poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt. II SA/Wa 1740/19 uchylił decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji . Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej w skrócie p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 53[...]2 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/19, dokonując analizy przesłanki krótkotrwałości służby określonej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, całkowity okres służby skarżącego wynosi 33 lata, 2 miesiące i 17 dni, uznać należy, że służba przez okres 1 roku i 10 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1740/19 – uznać należało, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Sąd zauważył, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej z jednej strony nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., powołując się w tym zakresie na pisma zarówno Kierownik Centralnego Archiwum Wojskowego Wojskowego Biura Historycznego z dnia [...] lutego 2019 r., jak i na pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2019 r., z drugiej zaś wskazał, że informacje zawarte w opinii Szefa ABW o prowadzonym postępowaniu karnym, postępowaniu dyscyplinarnym i zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych - mogą podawać w wątpliwość rzetelność pełnionej przez skarżącego służby. Odnosząc się do powyższego, Sąd stwierdził, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W świetle powyższego Sąd uznał, że wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Reasumując Sąd orzekający w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1740/19 wskazał, że strona skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia 9 stycznia 2019 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organ prawidłowo przyjął, zgodnie z oceną prawną przedstawioną w wyroku sygn. akt II SA/Wa 1740/19, że skarżący spełnił dwie przesłanki stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast ocena przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji jest zdaniem Sądu dalece niewystarczająca. Sąd nie neguje oczywiście stanowiska organu, co do konieczności poddania analizie przynależności skarżącego do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, a także Polskiej Partii Robotniczej w kontekście oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", jednakże Sąd wskazuje i podkreśla, że ocena ta powinna być dokonana na tle całokształtu postawy skarżącego w czasie jego służby. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło bowiem ustalenia, czy służba funkcjonariusza na rzecz tzw. państwa totalitarnego, była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. Zdaniem Sądu sama przynależność do ZSMP i PZPR aczkolwiek nie oceniana przez Sąd pozytywnie, nie świadczy, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania nie mające takiego charakteru. Same fragmenty ankiet personalnych nie świadczą bowiem jeszcze o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego. Również fakt ukończenia kursu przekwalifikowania oficerów KW w ocenie Sądu nie przesądza o czynnym działaniu skarżącego na rzecz państwa totalitarnego. Oceniając postawę skarżącego organ pomija milczeniem liczne wyróżnienia, awanse i nagrody jakie skarżący otrzymał, a o których pisał zarówno we wniosku jak i w skardze. Skarżący został wyróżniony między innymi Brązowym Medalem "Sił Zbrojnych w Służbie Ojczyzny" i Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", a także Srebrnym Medalem "Za Długoletnia Służbę". Pominięcie tych okoliczności zdaniem Sądu stawia pod znakiem zapytania rzetelność organu przy ocenie postawy skarżącego w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA w wyrokach wydanych na tle art. 8a ustawy zaopatrzeniowej okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)". Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Taka weryfikacja czynów skarżącego przy ocenie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie została dokonana. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 8a ustawy zaopatrzeniowej), jak i prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa.) zmusiły tut. Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego wadliwego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby zastosować się do argumentacji prawnej przywołanej w niniejszym uzasadnieniu, i by przez jej pryzmat dokonać ustaleń faktycznych a następnie ich oceny. Dokonując powyższych działań, Minister winien kierować się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2) [patrz. I OSK 1895/19].