II SA/Wa 485/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. R. z dnia [...] grudnia 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. R., urodzona w 1932 r., wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. wystąpiła do Ministra Obrony Narodowej o przyznanie wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym w dniu [...] lipca 1945 r. ojcu [...] E. P. E. P. urodzony [...] października 1898 r. służbę wojskową pełnił od 1916 r. do 1945 r. Zgodnie z art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, renta rodzinna przysługuje na zasadach i w wysokości określonej w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, prawo do renty rodzinnej mają dzieci: - do ukończenia 16 lat, do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły już 16 lat, - nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. M. R. nie nabyła prawa do ustawowej wojskowej renty rodzinnej ze względu na wiek. We wniosku ww. oświadczyła, że pobiera świadczenie rentowe w wysokości 820 zł, wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ podał, że M. R. ma ukończone 78 lat oraz posiada prawo do świadczenia na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i dlatego Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił przyznania wymienionej wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. M. R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że za śmierć ojca [...] E. P. nie otrzymała odszkodowania i dlatego prosi o przyznanie wojskowej renty rodzinnej jako rekompensaty za jego śmierć. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, Minister Obrony Narodowej może przyznać wyjątkowo zaopatrzenie – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie – członkom rodzin pozostałych po zmarłych żołnierzach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia przewidzianego w ustawie. Wojskowa renta rodzinna w drodze wyjątku może być przyznana w przypadku, gdy dziecko po zmarłym żołnierzu zawodowym (emerycie, renciście wojskowym) kontynuuje naukę w szkole wyższej mimo ukończenia 25 lat, a powodem nieukończenia nauki są względy losowe. Możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się spełnienia ww. przesłanek. Konstrukcja art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wskazuje, że świadczenie z wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednak osoby ubiegające się o takie świadczenie muszą spełniać określone kryteria. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono żadnych nowych okoliczności, które miały wpływ na zmianę decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podała, że w wieku 13 lat straciła ojca, który został niesłusznie skazany w 1945 r. przez Polski Wojenny Sąd [...]. Został zamęczony przez NKWD, zmarł [...] lipca 1945 r. Był żołnierzem AK. Władze zastosowały wobec niego i całej rodziny represje. Z podanych powodów skarżąca nie mogła ukończyć szkoły oraz podjąć pracy. Takie doświadczenia odbiły się na jej psychice i wykluczyły z życia społecznego. Podkreśliła, że spełnia przesłanki z art. 68 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a pobierane świadczenie z ZUS w wysokości 820 zł nie starcza jej na utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Minister Obrony Narodowej naruszył przepisy prawa materialnego albo przepisy postępowania administracyjnego w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), Minister Obrony Narodowej może przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten ma charakter przepisu lex specialis wobec pozostałych instytucji przewidzianych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Wyjątkowość tego przepisu nakłada znaczne ograniczenia co do jego wykładni - przepis ten może być stosowany jedynie wprost. Nie można tu stosować ani wykładni rozszerzającej ani zawężającej. Z tych tez względów nie może być do niego stosowany przepis art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, odsyłający w sprawach nieuregulowanych do przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tu zwłaszcza wadliwe jest odsyłanie, za pomocą tej konstrukcji, do innego przepisu szczególnego, a mianowicie do art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni danej normy szczególnej za pomocą innego przepisu szczególnego. Dlatego też niniejszą sprawę rozstrzygać należało jedynie w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji. Przyznanie świadczenia określonego w art. 8 ust. 1 ustawy pozostawione jest w zupełności do uznania organu administracyjnego, bowiem powołany wyżej przepis posługuje się sformułowaniem "może przyznać w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ustawodawca w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w zasadzie nie wskazuje żadnego kryterium, jakim powinien kierować się organ, przyznając w drodze wyjątku wojskowe zaopatrzenie emerytalne. Kryterium to jest otwarte. Podstawowy wymóg przyznania świadczenia to niemożność nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w tej ustawie i występująca w sprawie jednocześnie wyjątkowość sytuacji zainteresowanego, którą można rozumieć w dwojaki sposób. Jako szczególnie wyjątkowy zbieg okoliczności uniemożliwiający uzyskanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w trybie zwykłym, lub jako wyjątkową sytuację leżącą po stronie zainteresowanego, która uzasadnia przyznanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku mimo niemożności nabycia tego uprawnienia w trybie zwykłym. W każdym jednakże przypadku niezbędne jest istnienie w sprawie owej wyjątkowości, której kryterium pozostaje otwarte. Jedynie poglądowo, z uwagi na duże podobieństwo uregulowań prawnych zawartych w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 8 o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a także z uwagi na skąpe orzecznictwo odnośnie tego ostatniego przepisu, zasady wypracowane przy orzekaniu tzw. "rent premierowskich" mogą stanowić pomoc przybliżającą rozumienie definicji "szczególnie uzasadniony przypadek", czy "szczególna okoliczność". Jednakże Minister Obrony Narodowej przy rozstrzyganiu tego typu spraw musi wypracować własne rozumienie przesłanki "szczególna okoliczność", określonej w art. 8 ust. 1 ustawy, zaś stany faktyczne przytaczane w rozstrzygnięciach dotyczących tzw. "rent premierowskich" mogą tylko wspomóc powyższy proces. O szczególnej randze przyczyn, skutkujących przyznawaniem świadczenia w tym trybie, przemawia również obowiązek przedstawiania corocznie Prezesowi Rady Ministrów przez Ministra Obrony Narodowej informacji o przyznanych w taki sposób świadczeniach, wynikających z treści art. 8 ust. 3 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Minister Obrony Narodowej trafnie stwierdził, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia wyjątkowego. Po drugie skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności przemawiające za wyjątkowością jej sprawy. W szczególności nie wskazała na swoje zasługi. Argumentacja skarżącej, zawarta w jej pismach wnoszonych w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze, sprowadza się w istocie do żądania odszkodowania za śmierć niesłusznie skazanego w 1945 r. przez Polski Wojenny Sąd [...] ojca, który następnie został zamęczony przez NKWD i zmarł [...] lipca 1945 r. W takiej sytuacji faktycznej organ zbadał przede wszystkim sytuację życiową skarżącej i ustalił, że pobiera ona świadczenie z ZUS w wysokości 820 zł. Skarżąca ma ukończone 79 lat życia oraz posiada prawo do świadczenia rentowego na podstawie powszechnej ustawy emerytalnej. Konstrukcja art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wskazuje, że świadczenie z wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednakże osoby ubiegające się o takie świadczenie muszą spełniać określone kryteria. Taki stan sprawy wykluczał przyznanie żądanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.