II SA/Wa 488/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] P.K. został przeniesiony służbowo z JW [...] w S. do JW [...] w W., obowiązki służbowe w nowej jednostce objął w dniu [...] lutego 2008 r. W dniu [...] lipca 2008 r. [...] wraz z członkami rodziny zameldował się w m. Z., która jest miejscowością pobliską miejscowości pełnienia służby, natomiast w dniu [...] lipca 2008 r. przesiedlił się wraz z rodziną z miejsca zamieszkania w Z. do m. Z. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Dowódca JW [...] przyznał P.K. należności z tytułu przeniesienia służbowego w postaci diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania dla żołnierza i członków rodziny żołnierza zawodowego, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania żołnierza zawodowego i członków jego rodziny oraz kosztów przewozu urządzenia domowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. P.K. wystąpił do dowódcy o przyznanie należności z tytułu powyższego przeniesienia służbowego w postaci zasiłku osiedleniowego. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2009 r., § 2 pkt 4, § 6, § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), odmówił przyznania P.K. zasiłku osiedleniowego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. nowelizującej pragmatykę służbową, ustawa, a więc i nowa treść art. 86, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W związku z tym przepisy nowych regulacji ustawowych nie mogą mieć zastosowania do zdarzeń faktycznych (przesiedlenie), z których strona wywodzi pozytywne dla siebie skutki prawne, zaistniałych pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów. Sprawa podlega zatem rozpatrzeniu na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. W ocenie organu przeszkodą do przyznania zasiłku osiedleniowego jest treść pkt 3 w związku z pkt 1 § 9 powyższego rozporządzenia, bowiem żołnierz został przeniesiony służbowo (§ 2 ust. 4 rozporządzenia) do miejscowości pobliskiej (m. W.) względem miejscowości, w której z rodziną zameldowany był w 2008 r. na pobyt stały (m. Z.), a z której istniało dogodne połączenie komunikacyjne z W. Tak więc w świetle uprzednio obowiązujących przepisów, wnioskodawcy nie przysługiwał zasiłek osiedleniowy, stąd też nie przyznano go w decyzji Dowódcy JW [...] z dnia [...] lipca 2008 r., natomiast nowe przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. nie mogą mieć zastosowania do stanów faktycznych (przeniesienia służbowego i przesiedlenia), które nastąpiły w 2008 r. W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. podniósł, że wcześniej nie składał wniosku o wypłatę zasiłku osiedleniowego, jak twierdzi organ. Ponadto błędne jest przyjęcie, iż z przepisu art. 10 ustawy nowelizującej pragmatykę służbową można wywieść stosowanie uprzednio obowiązujących przepisów do jego przeniesienia służbowego, gdyż powołany przepis mówi tylko o tym, kiedy nowe przepisy wchodzą w życie, nie zaś których żołnierzy obowiązują. Zdaniem [...], w jego sytuacji należy stosować przepisy nowe, bowiem dopiero na ich podstawie nabył prawo do zasiłku osiedleniowego. Dowódca Sił Powietrznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 6 i § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w macy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że decydujące znaczenia dla przedmiotowej sprawy ma przepis art. 10 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, która zmieniła m.in. dotychczasowe brzmienie art. 86 regulującego należności z tytułu przeniesienia służbowego i podróży służbowej, a weszła w życie, zgodnie z art. 10, z dniem 1 stycznia 2010 r. Organ podkreślił, iż wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego żołnierz złożył we wrześniu 2010 r., a więc pod rządami nowego brzmienia art. 86 wojskowej ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 221, poz. 1744). Jednakże z uwagi na to, iż P.K. przesiedlił się przed dniem [...] stycznia 2010 r., to nowe przepisy regulujące zasady przyznawania należności z tytułu przeniesienia służbowego nie mogą mieć zastosowania do zdarzeń faktycznych, z których strona wywodzi pozytywne dla siebie skutki prawne, zaistniałe pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów. Dowódca Sił Powietrznych powołał się w tej kwestii na zasadę tempus regit actum oznaczającą, że do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania. Zatem sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Zgodnie zaś z § 9 pkt 3 w zw. z pkt 1, należności z tego tytułu nie przysługiwały żołnierzowi przeniesionemu służbowo do miejscowości pobliskiej miejscowości, w której żołnierz był zameldowany na pobyt stały, albo do miejscowości, z której istniało dogodne połączenie komunikacyjne z tą miejscowością. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, powyższa okoliczność jest bezsporna. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P.K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] lipca 2008 r. złożył wniosek o wypłatę ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania, diet oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego, który nie miał nic wspólnego z ryczałtem z tytułu przeniesienia służbowego i zasiłku osiedleniowego. Natomiast wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego złożył w dniu [...] września 2010 r. Skarżący zwrócił uwagę, że w przepisach nie ustanowiono żadnej cezury czasowej zaistnienia przeniesienia służbowego, stąd przepisy te mają zastosowanie do żołnierzy zawodowych przeniesionych służbowo przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. W jego ocenie ponadto w przypadku, gdy przed 1 stycznia 2010 r. żołnierz nie spełniał warunków do otrzymania przedmiotowych należności, powyższe prawo nabywa z tym dniem, a zatem nie jest możliwe przyjęcie innej podstawy obliczenia tych należności, np. z dnia przesiedlenia. Skarżący powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniósł również, że zastosowane wobec niego przepisy rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. były nie tylko niezgodne z ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, lecz wykraczały poza delegację ustawową przyznaną Ministrowi Obrony Narodowej w art. 86 ust. 2 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi odwoławczemu opieszałość w rozpatrzeniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Dowódca Sił Powietrznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, bowiem P.K. rozkazem personalnym Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. został przeniesiony służbowo z JW [...] w S. do JW [...] w W., a obowiązki służbowe w nowym miejscu pełnienia służby objął w dniu [...] lutego 2008 r. Bezsporna jest również okoliczność, iż w dniu [...] lipca 2008 r. skarżący wraz z członkami rodziny zameldował się na pobyt czasowy powyżej 2 miesięcy w miejscowości Z., zaś w dniu [...] lipca 2008 r. przesiedlił się z rodziną z miejsca zamieszkania w Z. do tej miejscowości. Natomiast decyzją Dowódcy JW [...] w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., po rozpatrzeniu jego wniosku z wypłatę diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania oraz kosztów przewozu urządzenia domowego, powyższe świadczenia zostały mu przyznane. Nie ulega również wątpliwości, iż [...] wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. wystąpił do Dowódcy JW [...] o przyznanie zasiłku osiedleniowego z tytułu przeniesienia służbowego. Spór dotyczy zaś stanu prawnego, według którego powyższy wniosek winien zostać rozpatrzony, z uwagi na to, iż przesiedlenie nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2009 r. oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.). Natomiast wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku został złożony już w nowym stanie prawnym powstałym wskutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 221, poz. 1744). Zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy państwa, w tym również organy administracji publicznej, winne są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1080/06 (Lex nr 342503) stwierdzając: "Z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi". Powyższe stanowisko Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Należy w związku z tym zauważyć, że powołana ustawa zmieniająca ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 24 kwietnia 2009 r., zawiera przepis przejściowy określony w art. 8 stanowiący, że sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, gdy tymczasem rozpoznawana sprawa o przyznanie zasiłku osiedleniowego, została wszczęta wnioskiem P.K. z dnia [...] września 2010 r., a więc już w nowym stanie prawnym. Ustawa zmieniająca nie wypowiada się natomiast w kwestii stosowania nowych przepisów do zdarzeń wywołujących określone skutki prawne, a zaistniałych przed jej wejściem w życie. Warto w tym miejscu powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, s. 561), w którym Trybunał stwierdził, że w przypadku, gdy ustawodawca milczy w kwestii intertemporalnej, zasadniczo przyjmuje się, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony, gdy idzie o datę początkową – datę jej wejścia w życie. To oznacza, że ustawę nową należy stosować także co do stosunków zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie). Takim przepisem nie jest bowiem w niniejszej sprawie, wbrew poglądowi organu, przepis art. 10 ustawy zmieniającej, który jest przepisem końcowym, określającym jedynie datę wejścia w życie jej przepisów, w żadnej zaś mierze nie posiada waloru przepisu przejściowego. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie bezpodstawnie zastosowały nieobowiązujące przepisy, czym dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Analogicznie rzecz się ma z zastosowaniem przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 maja 2004 r. , zamiast przepisów rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Poprzez swoje działanie organy naruszyły ponadto zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co należy rozumieć jako działanie na podstawie obowiązujących i mogących mieć zastosowanie do określonego stanu faktycznego, przepisów prawa. Trzeba dodatkowo zauważyć, co zasadnie podniósł skarżący, iż nawet orzekanie przez organy w oparciu o stan prawny obowiązujący przed 1 stycznia 2010 r., nie uzasadniało wydania decyzji odmownej w przedmiocie zasiłku osiedleniowego. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, zostało wydane na podstawie art. 86 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, miał określić, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz tryb przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe, z uwzględnieniem sposobu obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaju należności i sposobu ustalania ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Jednakże minister, w ocenie Sądu, wykroczył poza zakres tak określonej delegacji ustawowej, wprowadzając w § 9 powołanego rozporządzenia dodatkowe kryteria, zawężające krąg uprawnionych do zasiłku osiedleniowego oraz ryczałtu z tytułu przeniesienia. W związku z tym, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli, podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Stąd też w razie stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia wykonawczego z ustawą, Sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania ich w konkretnej sprawie, w tym przypadku chodzi o § 9 rozporządzenia z 2009 r. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku osiedleniowego winno było mieć za podstawę, w przypadku skarżącego, art. 86 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu opieszałości organu odwoławczego, trzeba wskazać, iż takie zachowanie organu nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny rozpoznać wniosek P.K. na podstawie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.