II SA/Wa 488/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Olga Żurawska - Matusiak Protokolant st. asyst. sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę W dniu 19 października 2011 r. R. B. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia 15 sierpnia 2011 r. Wskazał, że wraz z żoną są właścicielami domu położonego w [...] przy ul. [...]. Podał, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego przekracza 2 godziny (wynosi 2h i 55 min.). Droga do miejsca pełnienia służby (łącznie 1h i 25 min.): [...] 5.19 – [...] 5.37 (Przewoźnik Przewóz Osób [...], 18 min.), przesiadka (27 minut), [...] 6.04 – [...] 6.44 (Przewoźnik [...] 40 min.). Powrót do miejsca zamieszkania (łącznie 1h 30 min.): [...] 16.03 – [...] 16.55 (Przewoźnik [...] 52 min.), przesiadka (25 min.), [...] 17.20 – [...] 17.33 (Przewoźnik Przewóz Osób [...] 13 min.). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Komendant Szkoły Policji w [...] odmówił R. B. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wskazał, że R. B. jest funkcjonariuszem Policji od dnia [...], a z dniem [...] został mianowany policjantem w służbie stałej. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. został przeniesiony, z dniem [...] sierpnia 2011 r., na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w Szkole Policji w [...]. Podstawowym czasem pracy policjanta jest służba w godzinach od 7.30 do 15.30. Organ powołał treść art. 88 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wskazał następnie, że miejscowość, w której mieszka policjant, tj. [...] są sołectwem w gminie [...], powiecie [...]. Najbliższą stacją PKP jest oddalona o ok. 2,5 km od miejsca zamieszkania policjanta stacja PKP [...], a następna to oddalona o ok. 8 km stacja PKP [...]. Stacja PKP [...] jest położona w kierunku przeciwnym do linii komunikacyjnej biegnącej do [...]. Uznając, że przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie jest wystarczająco precyzyjny organ wskazał, mając na względzie art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, że za miejscowość uznać należy gminę, jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie jest to gmina [...]. Stacją położoną najbliżej miejsca zamieszkania policjanta jest stacja PKP [...], zaś stacją położoną najbliżej miejsca pełnienia służby jest stacja PKP [...]. Organ podał, że najdogodniejszy dojazd środkami publicznego transportu zbiorowego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem na podstawie aktualnie obowiązującego rozkładu jazdy PKP przedstawia się w następujący sposób: droga do miejsca pełnienia służby (34 min.): [...] 6.10 –[...] 6.44 (Przewoźnik [...]), powrót do miejsca zamieszkania (Przewoźnik [...] 46 min.): [...] 16.03-[...] 16.49. Łączny czas przejazdu w obie strony wynosi 1h 20 min. W ocenie organu gmina [...] jest miejscowością pobliską w stosunku do [...], a czas dojazdu nie przekracza 2h. Uwzględniając treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ stwierdził, że funkcjonariusz nie spełnia kryteriów niezbędnych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż zajmuje w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny. W odwołaniu R. B. zarzucił, że w decyzji pominięto czas dojazdu z miejsca zamieszkania do stacji PKP. Podkreślił też, że miejscem zamieszkania jest miejscowość [...], a nie miasto [...]. Wskazał, że bezpośrednia i jedyna droga do stacji PKP prowadzi w większości przez masyw leśny, pozbawiona jest pobocza i oświetlenia ulicznego. Na tych trasach komunikacja publiczna odbywa się zgodnie z załącznikiem dołączonym do wniosku o przyznanie świadczenia. Odwołujący się wskazał, że najbliższym przystankiem jego miejsca zamieszkania jest przystanek w miejscowości [...], z którego rozpoczyna dojazd do miejsca pełnienia służby. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 k.p.a., art. 97 ust. 5, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera przepis art. 88 ust. 4, w myśl którego jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Równoważnika pieniężnego stosownie do § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia nie przyznaje się policjantowi, który posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej m.in. dom jednorodzinny. Organ wskazał, że R. B. wraz z żoną jest właścicielem zabudowanej domem jednorodzinnym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Służbę w Szkole Policji w [...] pełni w godzinach od 7.30 do 15.30. W ocenie organu dojazd do miejsca pełnienia służby przez [...] nie może zostać uznany za bezpośredni, gdyż Stacja PKP [...] położona jest w kierunku przeciwnym do linii komunikacyjnej biegnącej z [...] do [...]. Komendant Główny Policji za trafne uznał stwierdzenie organu I instancji, iż za miejscowość uznać należy gminę. Funkcjonariusz zamieszkuje w odległości 2,5 km od stacji PKP [...], skąd istnieje dogodny dojazd do miejsca pełnienia służby: [...] 6.10 – [...] 6.44, powrót do miejsca zamieszkania: [...] 16.03-[...] 16.49. Łączny czas przejazdu w obie strony wynosi 1h 20 min i nie przekracza ustawowego kryterium wynoszącego dwie godziny. Z tych względów organ uznał, że [...] są miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w stosunku do miejscowości, w której policjant pełni służbę, a zatem stronie nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji R. B. wnosząc o jej uchylenia zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] są miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby oraz naruszenie interesu prawnego poprzez bezzasadną odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu przedstawił informacje dotyczące czasu dojazdu z [...] przez [...] do miejsca pełnienia służby, przekraczającego 2 h. Odnosząc się do nazwy miejscowości oraz powołanych przez organ przepisów Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym, skarżący powołał się na art. 2 pkt 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Wskazał, że [...] są wsią położoną w gminie [...], a zatem one są miejscowością a nie gmina [...]. Skarżący wskazał, że na trasie [...] – [...] przewoźnik Przewóz Osób [...] wykonuje pierwszy kurs każdego dnia o godz. 6.13, przyjazd do stacji [...] o 6.17, a zatem już po odjeździe pociągu z [...]. Skarżący podkreślił, że choć stacja PKP [...] jest położona w kierunku przeciwnym do linii komunikacyjnej do [...], to wskazany przez stronę dojazd uznać należy za bezpośredni i najbardziej dla skarżącego dogodny. Podkreślając kryterium "dogodności" dojazdu skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 1007/07. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i dokonane ustalenia. Na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz decyzja Komendanta Szkoły Policji w [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odpowiadają prawu. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że skarżący posiada lokal mieszkalny (dom) w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Miejscowość pobliską ustawodawca zdefiniował w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W sprawie jest bezsporne, że skarżący R. B. wraz z żoną są właścicielami domu jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...]. Miejscem pełnienia służby przez skarżącego jest Szkoła Policji w [...]. W sprawie nie jest kwestionowane również ustalenie, że najbliższą stacją PKP od miejsca zamieszkania policjanta jest oddalona o około 2,5 km stacja PKP [...], zaś stacja PKP [...] oddalona jest aż o 8 km i położona jest w kierunku przeciwnym do linii komunikacyjnej biegnącej do [...]. Z tego względu w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby należy liczyć od stacji [...], z której pociąg odjeżdża do [...] o godzinie 6.10 (podróż trwa 34 minuty), a z powrotem od stacji PKP [...], z której pociąg odjeżdża o godzinie 16.03 (czas przejazdu 46 minut). Łączny czas przejazdu w obie strony wynosi zatem 1h i 20 minut. Okoliczność, że dojazd przez [...] jest w ocenie strony najbardziej dogodny pozostaje bez znaczenia w sprawie. Stacja ta oddalona jest bowiem o 8 km od miejsca zamieszkania skarżącego i położona jest w kierunku przeciwnym do linii komunikacyjnej biegnącej do [...], gdzie funkcjonariusz pełni służbę. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również okoliczność, że pierwszy kurs każdego dnia na trasie [...] – [...] wykonywany jest przez przewoźnika Przewóz Osób [...] dopiero o godzinie 6.13, a zatem przyjazd do stacji [...] następujący o 6.17 (czas przejazdu 4 minuty) następuje już po odjeździe pociągu do [...] (6.10). Przyjęty przez organ czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem uwzględnia godziny służby funkcjonariusza, tj. 7.30-15.30. Nie można zatem zarzucić organowi, że w toku ustaleń nie wziął pod uwagę realnych możliwości dotarcia na miejsce pełnienia służby na czas. W ocenie Sądu, organy trafnie uznały, że skarżący posiada lokal mieszkalny (dom) w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, gdyż czas dojazdu, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku), nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Wobec prawidłowego przyjęcia, że [...] są miejscowością pobliską w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Szkoły Policji w [...] zasadnie stwierdzili, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Nieuzasadniony jest w świetle powyższego zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodzić natomiast należy się ze skarżącym, że gmina nie jest miejscowością, jak podały organy. Błędny pogląd organu w tym zakresie nie wpływa jednak na wynik sprawy. Miejscowością, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.), jest jednostka osadnicza lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie – odmiennym określeniem ich rodzaju. Miejscowością jest zatem np. wieś, czy miasto, a nie gmina. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), stanowiącą związek (wspólnotę samorządową) mieszkańców danego obszaru. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w wyroku.