II SA/Wa 488/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. K. P. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "u.d.i.p."), zwrócił się do Ministra Finansów (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji polegającej na przesłaniu: 1) kopii protokołu z posiedzenia Komitetu [...] z [...] sierpnia 2012 r. oraz pozostałych protokołów z posiedzeń dotyczących spółki pod firmą [...]Sp. z o.o.; 2) informacji o składzie grupy roboczej oraz informacje (imię i nazwisko, dane kontaktowe) o osobach, które przygotowywały raport nt. "Analiza działania organów i instytucji państwowych w odniesieniu do [...] Sp. z o.o.", który został przygotowany w celu przedstawienia opisu działań prowadzonych przez poszczególne organy i instytucje w odniesieniu do spółki [...], jednocześnie będący analizą ustaleń poczynionych w trakcie posiedzenia Komitetu [...]; 3) informacji o materiałach źródłowych, które posłużyły do przygotowania raportu - określenie ich nazwy, pochodzenia, możliwe źródła dostępu do ich treści, dysponenta tych materiałów. Wnioskodawca podniósł, że zarówno protokół jak i raport, ze względu na ich zawartość, stanowią istotne źródło dowodu, mające wpływ na rozstrzygnięcie toczącej się sprawy z jego powództwa jako reprezentanta grupy osób będących konsumentami, którzy zawarli ze spółką pod firmą [...]sp. z o.o. umowy na obrót i przechowywanie metali szlachetnych, a świadczenia pieniężne wynikające z umów zostały spełnione przez członków grupy na rachunek bankowy spółki pod firmą [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzony przez [...]. Zdaniem strony, pozyskanie informacji dotyczących dokonanej analizy działań instytucji, w tym banków, w odniesieniu do [...] sp. z o.o. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przeciwko [...], który w wyniku niedopełnienia nałożonych nań ustawowych obowiązków oraz dopuszczenia się szeregu zaniedbań doprowadził do powstania szkody w wysokości blisko 4 mln złotych po stronie wnioskodawcy. Pismem z [...] stycznia 2019 r. znak [...] Minister poinformował wnioskodawcę, że do żądania ujawnienia informacji w zakresie materiałów związanych z pracami Komitetu [...] (oraz jego grup roboczych), ze względu na odmienny tryb dostępu do wnioskowanych informacji, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania. Na powołane wyżej pismo Ministra z [...] stycznia 2019 r., uznane przez skarżącego za decyzję, skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego, wnioskując o jej uchylenie i zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii protokołu z posiedzenia Komitetu [...] z [...] sierpnia 2012 r. oraz pozostałych protokołów dotyczących [...] Sp. z o.o.; informacji o składzie grupy roboczej oraz informacji o osobach, które przygotowały raport nt. "Analiza działania organów i instytucji państwowych w odniesieniu do [...] Sp. z o.o.", a który został przygotowany w celu przedstawienia opisu działań prowadzonych przez poszczególne organy i instytucje w odniesieniu do ww. spółki, jednocześnie będący analizą ustaleń poczynionych w trakcie posiedzenia Komitetu [...], a także informacji o materiałach źródłowych, które posłużyły do przygotowania raportu; 2) art. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o Nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1934 ze. zm.; dalej: "ustawa o Nadzorze") poprzez ich niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii protokołu z posiedzenia Komitetu [...] oraz pozostałych protokołów dotyczących [...] Sp. z o.o., a także odmowy udostępnienia pozostałych informacji wnioskowanych w piśmie z [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; 3) art. 12 w zw. z art. 14 ustawy o Nadzorze w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że tryb dostępu do informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia Komitetu [...] oraz pozostałych protokołów dotyczących [...] Sp. z o.o. został uregulowany w sposób odmienny i uznanie, że obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, tj. mają pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej, a w efekcie czego twierdzenie, że tej zasady nie da się pogodzić, choćby w części, z regulacjami u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając na wstępie wyjaśnił, że nie istnieje skarżona decyzja Ministra odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. W skarżonym piśmie nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Minister poinformował bowiem jedynie, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej. Skoro zaś nie istnieje (w sensie formalnym) skarżony akt - decyzja Ministra, przedmiotowa skarga na decyzję nie znajduje podstaw. Organ podał, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują w niniejszym przypadku zastosowania ze względu na fakt, iż żądane przez skarżącego informacje charakteryzuje odmienny tryb dostępu. Zgodnie z normą kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. Zatem wykładnia leksykalna tego przepisu, jak i systemowa oraz funkcjonalna wskazuje, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, to będą one miały pierwszeństwo przed u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądów, organ zauważył, że zgodnie z wyrokiem NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1608/17 istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Następnie Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 uchylonej w 2015 r. ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o Komitecie Stabilności Finansowej (Dz. U. Nr 209, poz. 1317, ze zm.; dalej "ustawa z 2008 r."), obowiązującej w okresie obejmującym prace Komitetu w sprawie [...] Sp. z o.o., do których odnosił się wnioskodawca - informacje o pracach Komitetu, w tym ustalenia dokonane przez Komitet, mogą zostać podane do publicznej wiadomości. Sposób ustalenia treści informacji określa regulamin, o którym mowa w art. 9 ustawy z 2008 r. zaś o podaniu tych informacji do publicznej wiadomości decyduje Komitet. Podobnie, z art. 12 ust. 5-7 obecnie obowiązującej ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym wynika, że uchwały Komitetu mogą zostać podane do publicznej wiadomości, o czym decyduje Komitet. Z ww. przepisów wynika zatem zasada nieujawniania informacji, z którymi zapoznano się w trakcie wykonywania zadań Komitetu (i jego grup roboczych), która dotyczy również informacji nieobjętych tajemnicami prawnie chronionymi (art. 10 ustawy z 2008 r. i art. 14 ustawy o nadzorze). Z kolei wyniki prac grup roboczych przedstawiane są Komitetowi (art. 10 ust. 3 ustawy o nadzorze i art. 8 ust. 3 ustawy z 2008 r.). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o nadzorze i odpowiednio art. 10 ustawy z 2008 r., członkowie Komitetu oraz jego grup roboczych są zobowiązani do nieujawniania osobom nieupoważnionym informacji, z którymi zapoznały się w trakcie wykonywania zadań Komitetu. Dodatkowo, informacje, w tym informacje prawnie chronione, niezbędne do prawidłowej realizacji zadań Komitetu mogą być udostępniane Prezesowi Rady Ministrów, członkom Komisji Nadzoru Finansowego oraz członkom Rady Polityki Pieniężnej. Dostęp do tych informacji posiadają również upoważnieni pracownicy Narodowego Banku Polskiego, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędu obsługującego Ministra Finansów, Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Powołane ustawy zatem enumeratywnie wyliczają osoby, którym informacje związane z pracami Komitetu (a zatem również jego grup roboczych) mogą być udostępnianie. Konkludując organ podniósł, że do żądania ujawnienia informacji w zakresie materiałów związanych z pracami Komitetu [...] przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Minister nie zgodził się z tezą wnioskodawcy, jakoby wprowadzenie przepisów, które wprost umożliwiają Komitetowi ujawnienie określonych informacji, nie prowadziło do wyłączenia możliwości zastosowania u.di.p. Podniósł, że idąc tokiem rozumowania wnioskodawcy, art. 12 ustawy z 2008 r. oraz art. 12 ust. 5-7 ustawy o nadzorze nie miałyby żadnej treści normatywnej, skoro zgodnie z u.d.i.p. organy i tak mogą (np. art. 8 ust. 3 zd. 2 u.d.i.p.), z urzędu, udostępniać informację publiczną. Podkreślił, że informacje żądane przez wnioskodawcę można zakwalifikować jako informacje, z którymi osoby zaangażowane w prace zapoznały się w trakcie wykonywania zadań Komitetu (w tym jego grupy roboczej). Udostępnienie tego typu informacji regulują ww. przepisy ustawy z 2008 r. i ustawy o nadzorze, nie mogą więc podlegać one udostępnieniu w trybie określonym w u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z mocy art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych w trybie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wynikający z powyższych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4, art. 64a oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Wskazać trzeba, że przedmiotem swojej skargi skarżący uczynił pismo organu informujące, iż ze względu na odmienny tryb dostępu do wnioskowanych informacji, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują w niniejszym przypadku zastosowania. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie może m.in. poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostepnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji co do których obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. Stwierdzić należy, że analizując wniosek skarżącego Minister wskazał, że ze względu na odmienny tryb dostępu do wnioskowanych informacji, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują w niniejszym przypadku zastosowania. Z tego zaś powodu zamiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji, wystosował jedynie pismo informujące skarżącego o powyższym. W ocenie Sądu, przedmiotowe pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego. Przedmiotem wniesionej skargi nie jest więc wbrew temu co podnosi skarżący decyzja administracyjna. Decyzja taka może być bowiem wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie u.d.i.p. Na pismo zaś niebędące żadnym z aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych nie przysługuje skarga. W tej sytuacji kontrola prawidłowości postępowania organu może nastąpić tylko w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga na pismo Ministra z [...] stycznia 2019 r. informujące, że ze względu na odmienny tryb dostępu do wnioskowanych informacji, przepisy u.d.i.p. nie znajdują w niniejszym przypadku zastosowania, nie należy do właściwości Sądu i podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. Podstawę orzeczenia o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi stanowi art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.