II SA/Wa 489/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania A. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2011 r. A. R. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że jest osobą chorą i wymaga stałego leczenia farmakologicznego, oraz że często leczy się szpitalnie. Podał również, że nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Prezes ZUS, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił A. R. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, że z dokumentacji rentowej wynika, że A. R. na przestrzeni 59 lat życia udokumentował 13 lat, 10 miesięcy oraz 23 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1975-1978, 1986-1991, 1993-1994, 1995-1999 oraz 1999-2007 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, ponieważ w wymienionych okresach przerw w ubezpieczeniu A. R. nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS podniósł również, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2011 r. A. R. nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Wnioskodawca nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie warunku posiadania całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. A. R. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zakwestionował orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2011 r. W związku z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeciwko orzeczeniu lekarskiemu zostało ono skierowane do kontroli w trybie nadzoru nad orzecznictwem lekarskim. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r. A. R. został uznany za osobę trwale całkowicie niezdolną do pracy oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano również, że nie można ustalić daty powstania całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Następnie Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że przez szczególne okoliczności w myśl art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Prezes ZUS powołując się na wskazane wyżej orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r. podniósł, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności, za datę jej powstania przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. W przypadku A. R. za dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji przyjmuje się zatem dzień [...] czerwca 2011 r. Ponadto organ wyjaśnił, iż wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Wskazał, że okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku wnioskodawcy, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Organ podał, że A. R. w dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy (od [...] czerwca 2001 r. do [...] czerwca 2011 r.) zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował tylko 4 miesiące i 14 dni okresów składkowych. Organ ponownie powołał się na okresy przerw w ubezpieczeniu wnioskodawcy w okresie od [...] lutego 1975 r. do [...] lutego 1978 r., od [...] czerwca 1986 r. do [...] października 1991 r., od [...] lipca 1993 r. do [...] sierpnia 1994 r., od [...] stycznia 1995 r. do [...] kwietnia 1999 r., od [...] sierpnia 1999 r. do [...] września 2007 r. oraz od [...] stycznia 2008 r. do [...] czerwca 2011 r., wskazując, że nie istniały wówczas przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podniósł też, że okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 powołanej wyżej ustawy nie jest bezrobocie. Na okoliczność tą wskazywał wnioskodawca w złożonym "Oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej", uzasadniając przerwy w ubezpieczeniu w okresie od [...] lipca 1993 r. do [...] sierpnia 1994 r. i od [...] stycznia 1995 r. do [...] kwietnia 1999 r. Organ przyznał, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże nie jest to okoliczność szczególna. W końcowej części uzasadnienia decyzji Prezes ZUS podniósł, iż sytuacja materialna A. R. jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. R. wskazał, że odwołuje się od decyzji Prezesa ZUS, a także od orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nadzwyczajne okoliczności związane ze stanem jego zdrowia jakie zaistniały w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy nie pozwoliły mu na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Podał, że jest osobą całkowicie niezdolną do podjęcia zatrudnienia, oraz że przeszedł [...] oraz [...]. Był wielokrotnie [...], wymaga codziennej nieustannej opieki oraz kontroli lekarskiej, nie jest w stanie egzystować bez pomocy oraz wsparcia innych osób. Wskazał także, że musi systematycznie zażywać leki, w tym leki nierefundowane, co wymaga znacznych nakładów finansowych. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z [...] sierpnia 2011 r. nie już obowiązującym dokumentem. Zaskarżona decyzja została zaś wydana w oparciu o orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r., które uznaje skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy. Jednak niezdolność do pracy istniejąca od czerwca 2011 r. nie stanowi żadnego uzasadnienia dla przerw w ubezpieczeniu sięgających połowy lat 70-tych. W latach 70-tych oraz 80-tych XX wieku problem bezrobocia natomiast nie występował. Ponadto, skarżący zamieszkuje w pobliżu W., gdzie także po 1989 r. problem bezrobocia był i jest znacznie mniej nasilony, niż w innych regionach kraju. Skarżący nie wskazał też na żadne szczególne starania w poszukiwaniu zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w ubezpieczeniu skarżącego w okresach: od [...] lutego 1975 r. do [...] lutego 1978 r., od [...] czerwca 1986 r. do [...] października 1991 r., od [...] lipca 1993 r. do [...] sierpnia 1994 r., od [...] stycznia 1995 r. do [...] kwietnia1999 r., od [...] sierpnia 1999 r. do [...] września 2007 r. oraz od [...] stycznia 2008 r. do [...] czerwca 2011 r. Na przestrzeni 58 lat życia – na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy - skarżący posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 13 lat, 10 miesięcy i 23 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy udokumentowano zaś jedynie 4 miesiące i 14 dni tych okresów. Przy czym, w okresach przerw w ubezpieczeniu skarżący nie miał orzeczonej całkowitej, lub chociażby częściowej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy skarżącego została ustalona dopiero w orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r. W orzeczeniu tym stwierdzono jednocześnie, iż nie można ustalić daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. W tej sytuacji data powstania niezdolności do pracy została ustalona w sposób określony w art. 14 ust. 2 zd. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że w przypadku, gdy nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności do pracy, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. W przypadku skarżącego datą powstania niezdolności do pracy jest zatem dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. dzień [...] czerwca 2011 r. W toku postępowania administracyjnego skarżący przedstawił dokumenty (zaświadczenie o stanie zdrowia, kartę informacyjną leczenia szpitalnego) odnoszące się do stanu jego zdrowia, z których wynika, że problemy zdrowotne ([...]) pojawiły się u niego dopiero od 2009 roku. Liczne przerwy w ubezpieczeniu skarżącego miały miejsce natomiast już od lat 70-tych XX wieku, przy czym najdłuższa w latach 1999-2007. Przedstawiona przez skarżącego dokumentacja lekarska w żaden sposób nie usprawiedliwia zatem braku aktywności zawodowej tych w latach z uwagi na stan zdrowia. Skarżący w "Oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" przerwy w ubezpieczeniu w latach 90-tych uzasadniał ponadto bezrobociem. Odnosząc się do powyższej argumentacji stwierdzić należy, iż trudności w znalezieniu pracy, nie świadczą jeszcze o tym, że pracy tej w okresach występujących przerw w ubezpieczeniu skarżącego w latach 90-tych nie można było uzyskać. Tym bardziej, że skarżący zamieszkuje w miejscowości bezpośrednio sąsiadującej z W., a więc miastem o najniższym bezrobociu w skali całego kraju. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby skarżący w występujących okresach przerw w ubezpieczeniu wykazywał jakąkolwiek aktywność w poszukiwaniu pracy. Należy jednocześnie podkreślić, iż za usprawiedliwione w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" można uznać dopiero bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki na dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobę potwierdzoną orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, itp. Dopiero w takiej sytuacji usprawiedliwione jest twierdzenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku, na tle innych osób, młodszych, w pełni zdrowych, jest "nieatrakcyjna" na rynku pracy, co obiektywnie, a nie tylko teoretycznie eliminuje ją z grona osób mogących pracę pozyskać. Co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest natomiast okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają zatem żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby skarżącemu podjęcie pracy we wskazanych wyżej okresach przerw w ubezpieczeniu, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Słusznie zatem Prezes ZUS wywiódł, że w przypadku skarżącego nie można mówić, iż niespełnienie przez niego przesłanek do nabycia świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej nawet, gdy są one uzasadnione. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] września 2011 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.