II SA/Wa 494/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.W. na pismo P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. T.W. – skarżący w niniejszej sprawie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo P. S.A. z siedzibą w W. (organ) z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], stanowiące odpowiedź na jego wniosek z [...] listopada 2019 r. o dostęp do informacji publicznej w zakresie przekazania kopii dzienników budowy masztów radiokomunikacyjnych w miejscowościach Wolica i Zagrody. Wspomnianym pismem organ poinformował skarżącego, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 963), dziennik budowy znajduje się na stałe na terenie budowy lub rozbiórki i jest dostępny dla osób upoważnionych, o których mowa w § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. inwestora, inspektora nadzoru budowlanego, projektanta, kierownika budowy, kierowników robót budowlanych, osób wykonujących czynności geodezyjne na terenie budowy oraz pracowników nadzoru budowlanego i innych uprawnionych organów. W związku z powyższym, jak wskazał organ, przedmiotowe dokumenty nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący w piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowiącym doprecyzowanie ww. skargi, wskazał, że przedmiotem skargi jest odmowa udostępnienia kopii wszystkich stron dzienników budowy w miejscowościach: 1) W. nr pozwolenia na budowę [...], 2) Z. nr pozwolenia na budowę [...]. Jak podał skarżący, odmowa ta została wyrażona na piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], wydanym przez Zastępcę Dyrektora Biura Zarządu Panią M.L. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie pismo P. S.A. z siedzibą w W. z [...] grudnia 2019 r., w którym poinformowano skarżącego, że żądane przez niego dokumenty nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p.), nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 Kpa. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 Kpa., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Zaskarżone pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Podkreślenia wymaga, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. postanowienie z 23 kwietnia 2015, sygn. akt I OSK 806/15, postanowienie NSA z 25 października 2012 r., I OSK 2437/12, postanowienie NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 622/11). Oceniając w kontekście powyższego zaskarżone pismo organu, stwierdzić należy, że posiada ono wyłączenie charakter informacyjny, ponieważ adresat wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uznał w nim jedynie, że dokumenty, o których udostępnienie skarżący wnioskował, nie podlegają udostępnieniu przewidzianemu treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo wskazać należy, że jeżeli skarżący uznaje, że żądane przez niego informacje są jednak informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p., to może wnieść skargę na bezczynność organu w tym względzie. Tym samym może zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. postanowienie NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt 405/10). W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skargę należało zatem odrzucić z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji postanowienia.