II SA/Wa 498/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Anna Mierzejewska, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]odmawiającą T. M. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2008 r. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2008 r. emerytowany funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa - T. M. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej ABW) o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w L. [...] za lata 2006 - 2008. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Szef ABW odmówił T. M. przyznania wnioskowanego świadczenia podnosząc, iż w świetle art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) emerytom i rencistom policyjnym (odpowiednio emerytom UOP) nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, lecz wyłącznie prawo do lokalu mieszkalnego i pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wyrażone w art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) stanowi odrębnego rodzaju świadczenie przysługujące jedynie funkcjonariuszowi w służbie czynnej. Wnioskiem z dnia 5 lutego 2009 r. T. M. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż kwestionowane rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, który przesądził o uprawnieniu emerytowanego funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego Szef ABW decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz art. 105 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż T. M. jest emerytem policyjnym, zwolnionym ze służby w UOP, do którego stosuje się przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....). Z przepisu art. 2 pkt 2 lit. c wymienionej ustawy wynika, iż zakres przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu uprawnień i świadczeń mieszkaniowych ograniczony został do prawa do lokalu mieszkalnego (tj. uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W przepisie tym nie zostały wymienione świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które z uwagi na swój szczególny, samodzielny charakter przysługują wyłącznie pełniącym służbę funkcjonariuszom na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 313/07 w sprawie emeryta policyjnego wskazując, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie wchodzi w skład prawa do lokalu mieszkalnego, czy też prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Z brzmienia art. 29 ust. 1 ww. ustawy wynika, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego organu, przy czym w sprawach związanych z przydziałem takiego lokalu stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Przepis art. 30 ustawy stanowi, iż emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu do emeryta (rencisty) policyjnego może zachodzić jedynie w przypadku rozstrzygania o przysługującym mu prawie do otrzymania w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Wynikające z art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Oznacza to, że jako policyjny emeryt T. M. zachowuje prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo o przyznanie pomocy finansowej, nie posiada natomiast uprawnień do uzyskania innych świadczeń mieszkaniowych, które na mocy art. 105 i art. 106 ustawy o ABW oraz AW przysługują funkcjonariuszom, a nie zostały wymienione w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), tj. równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz za brak lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję Szefa ABW skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w związku z art. 105 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW, poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom ABW nie przysługuje oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 102 ustawy o ABW oraz AW, jak też prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 105 tej ustawy. Funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Takie stanowisko w analogicznej sprawie zajął NSA, wydając wyrok w dniu 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W świetle przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Na podstawie art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Także z przepisu art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 ze zm.) jednoznacznie wynikało, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy zawierał upoważnienie Szefa Urzędu Ochrony Państwa jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika oraz jego wysokości. Wobec tego, zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o UOP zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego, przyznające w § 11 prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom i rencistom tej formacji, wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), z uwagi na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów. Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie. Po trzecie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym. Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Niezasadne jest powoływanie się przez skarżącego na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07. Wprawdzie zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Jednocześnie należy zauważyć, że zapadł on przed wydaniem powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.