II SA/Wa 499/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - II SA/Wa 499/07 UZASADNIENIE Decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 92 ust. 3 oraz art. 96 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1399 z późn. zm.) i przepisów § 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r., Nr 18 , poz. 1014 ze zm.), orzeczono o utracie przez T. S. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 23 czerwca 2005 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, który został zmieniony ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757) i w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 23 czerwca 2005 r. – miejscowością pobliską jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Określając odległość na podstawie treści ww. przepisu ustawy, oparto się na pomiarach wykonanych przez cztery niezależne instytucje powołane i upoważnione do dokonywania takich pomiarów i wynoszą one odpowiednio: – 29,3 km pomiar wykonany przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. Departamentu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]; – 29,24 km – pomiar wykonany przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]; – 29,286 km – pomiar wykonany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.; – 29,286 km – pomiar wykonany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w S. Rejon w K.. Biorąc pod uwagę powyższe, ustalono, że odległość najkrótszą drogą publiczną od granic administracyjnych miasta K., w której funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny do granic administracyjnych miasta K., w której funkcjonariusz pełni służbę nie przekracza 30 km, a zatem Pan S. od dnia 23 czerwca 2005 r. posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby. T. S. odwołał się od tej decyzji, jednakże Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał ją w mocy. Decyzja ta była następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 827/06 oddalił skargę uznając, że zmiana stanu prawnego, wynikająca z nowelizacji art. 92 ust 3 ustawy jest okolicznością skutkującą utratą dotychczasowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego od dnia 23 czerwca 2005 r. Następnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w G. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r., wydaną na podstawie art. 92 ust. 3, art. 96 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1399 z późn. zm.) i przepisów § 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r., Nr 18 , poz. 1014 z późn. zm.), nakazał T. S. zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 23 czerwca 2005 r. do 31 lipca 2006 r. w kwocie 5.817,60 zł, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu stanowi podstawę - stosownie do treści § 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania - do nakazania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Od powyższej decyzji T. S. odwołał się wskazując, że po stronie skarżącego nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w przepisach powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Wskazał ponadto, że organ nie może żądać zwrotu wypłaconego świadczenia z powodów przewidzianych w art. 409 kc. Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał decyzję w mocy i wskazał, że nieprawidłowy jest pogląd skarżącego, powołujący się na art. 409 kc. Przepis ten stanowi bowiem iż "obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten kto korzyść uzyskał, zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba, że wyzbywając się lub zużywając ją powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu". Zdaniem organu bezspornie od momentu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie i zaznajomieniu się ze zmianami w ustawie o Straży Granicznej funkcjonariusz powinien liczyć się z możliwością utraty uprawnienia do równoważnika za brak lokalu a w konsekwencji z obowiązkiem zwrotu nadpłaconych mu kwot. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że funkcjonariusz traci uprawnienie do tego świadczenia z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że organ nieprawidłowo zinterpretował § 7 i § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania do nakazania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W przypadku bowiem skarżącego nie występuje żadna ze wskazanych w rozporządzeniu przesłanek. Skarżący zarzucił ponadto organowi, że interpretując niewłaściwie § 8 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnił przepisów kodeksu cywilnego, stanowiących o wygaśnięciu obowiązku zwrotu świadczenia nienależnego w przypadku jego zużycia. Wskazał ponadto, że organ wypłacał świadczenie wiedząc, że nie jest do tego zobowiązany. W odpowiedzi na skargę organ - Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej czy postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 827/06 oddalił skargę T. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2005 r., którą to decyzją organ orzekł o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 23 czerwca 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zmiana stanu prawnego, wynikająca z nowelizacji art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1399 ze zm.) jest okolicznością skutkującą utratą dotychczasowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego od dnia 23 czerwca 2005 r. Tak wiec decyzja uznająca, że skarżący utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu od 23 czerwca 2005 r. była już badana przez Sąd, który uznał ją za prawidłową. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001, z. 4, poz. 63). A zatem kwestią przesądzoną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość decyzji organu uznającej utratę przez skarżącego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu od dnia 23 czerwca 2005 r. Rozpoznając niniejszą skargę ustalić należy charakter prawny zarówno decyzji przyznającej funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, jak również decyzji o utracie tych uprawnień. Wskazać należy, że w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją administracyjną, orzekanie o utracie czy cofnięciu tego uprawnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej (wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r., OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Nie oznacza to, że przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa powołanego przepisu ustawy, jak i przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r. o sygnaturze akt OSK 1300/04). Skoro zatem funkcjonariusz utracił prawo do świadczenia z dniem 23 czerwca 2005 r., kiedy na skutek zmiany okoliczności stał się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej to wypłacone mu kwoty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres późniejszy są nienależne i jako takie podlegają zwrotowi. Oznacza to również, że z taką datą organ uprawniony jest do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r., Nr 18 , poz. 1014 ze zm.) kwoty równoważnika pieniężnego wypłacone za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek zaistnienia innych okoliczności uzasadniających zwrot nienależnie otrzymanego świadczenia. W razie zaś nienależnego pobrania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy, o których mowa w § 6, wydają decyzję o jego zwrocie. Zmiana stanu prawnego była właśnie tą okolicznością uzasadniającą zwrot nienależnie otrzymanego świadczenia i dlatego decyzja organu o zwrocie nienależnego świadczenia od daty, kiedy skarżący utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, a więc od dnia 23 czerwca 2005 r. jest prawidłowa. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącego, że w jego sytuacji nie zaszła żadna z przesłanek, o których mowa w § 8 powołanego rozporządzenia. Bezzasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący niezastosowania w stosunku do niego art. 409 kc. Kwestie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uregulowana została bowiem w przepisach, wydanego na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania i dlatego przepis art. 409 kc nie ma w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.