II SA/Wa 501/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) WSA Joanna Kube Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania M. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W motywach uzasadnienia organ stwierdził, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że warunki wskazane w cytowanym wyżej przepisie muszą być spełnione łączenie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że z dokumentacji wynika, iż lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził u M. S. całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] marca 2007 r., a na przestrzeni 42 lat życia udowodnił on staż pracy wynoszący 7 lat, 2 miesiące i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Staż ten, w ocenie organu, jest nieadekwatny do jego wieku. Prezes ZUS wskazał również, że w okresach od dnia [...] października 1991 r. do dnia [...] maja 1996 r. oraz od dnia [...] sierpnia 1997 r. do dnia [...] października 2004 r., wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności, objętej ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnym i rentowym. Organ podniósł, że z analizy przebiegu jego ubezpieczenia wynika, iż niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające zatrudnienie. Organ stwierdził ponadto, że wysokie bezrobocie na terenie zamieszkania, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest okolicznością szczególną, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem organu, brak niezbędnych środków utrzymania nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb. Powyższa decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na rażące naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego od organu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 83 powołanej ustawy. Wyjaśnił, że nie mógł uzyskać prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz że szczególną przyczyną niezdolności do pracy był [...]. Podkreślił, że nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł również, że stwierdzoną niezdolnością do pracy nie można usprawiedliwić braku ubezpieczenia, sięgającego początku lat 90-tych, a brak prawa do renty w trybie zwykłym nie uprawnia do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powyższy przepis stanowi regulację szczególną, umożliwiającą uzyskanie świadczenia, odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu, przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych wskazaną wyżej ustawą. Świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie zostało pozostawione uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Nie oznacza to jednak, że decyzje wydawane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w tym trybie pozbawione zostały kontroli. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń, w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1, jest związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes ZUS winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 3 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Należy podkreślić, iż redakcja cytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wskazuje, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga łącznego spełnienia wszystkich wskazanych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu zaskarżonym decyzjom nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych słusznie wskazał, iż w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdzałyby, że została spełniona przesłanka wskazująca na to, że skarżący nie otrzymał świadczenia w trybie zwykłym na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności, na które nie miał wpływu. Jak bowiem wynika z akt sprawy od roku 1991 skarżący miał znaczne przerwy w okresie zatrudnienia, natomiast nie wynika, że w okresach przerw w zatrudnieniu, nie mogło być ono kontynuowane na skutek szczególnych okoliczności. Całkowitą niezdolność do pracy orzeczono wobec niego dopiero na dzień [...] marca 2007 r. Ocena dokonana przez lekarza orzecznika ZUS, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy jest tu wiążąca, a skarżący nie podważał jej poprzez wniesienie sprzeciwu do komisji lekarskiej ZUS. Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". W orzecznictwie przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. W rozpoznawanej sprawie na 24 lata aktywności zawodowej, skarżący wykazał 7 lat, 2 miesiące i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W pełni podzielić należało ocenę organu, iż jest to okres nieadekwatny do wieku skarżącego. Należy wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy – co do zasady – nie są uznawane za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Niespełnienie warunku braku szczególnych okoliczności do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Dodać należy, iż sama trudna sytuacja bytowa nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenia te nie mają charakteru socjalnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.