II SA/Wa 501/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił K. J. wydania zaświadczenia o treści "Zaświadcza się, iż [...] K. J. posiada 96 godzin ponadnormatywnego czasu służby w Policji, za które wbrew prawnemu obowiązkowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie otrzymał należnego ekwiwalentu finansowego". Następnie wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] "w związku z doręczeniem odpowiedzi na mój wniosek z dnia [...] września 2017 roku o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej, oznaczonej postanowieniem numer [...] z dnia [...] września 2017 roku, wnoszę o niezwłoczne wydanie zaświadczenia o treści ustalonej przez organ w toku niejawnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym w trybie ponaglenia i art. 32 ustawy zasadniczej". W dniu [...] września 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał zaświadczenie nr [...], w którym stwierdził, że za pośrednictwem podległych mu służb przeprowadził postępowanie pod l.dz. [...] w sprawie ustalenia ilości godzin za ponadnormatywny czas służby, zobowiązujący do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego K. J. w związku ze zwolnieniem ze służby. W toku przeprowadzonych postępowań nie stwierdzono, że na dzień [...] czerwca 2011 r. kiedy wnioskodawca wystąpił z roszczeniami (6 lat po zwolnieniu ze służby) w jednostkach, w których pełnił służbę nie istniała dokumentacja potwierdzająca wypracowanie przez K. J. godzin w ponadnormatywnym czasie służby z uwagi na wybrakowanie dokumentów po wymaganym okresie archiwizacji. Sam wnioskodawca nie przedstawił własnej dokumentacji poza oświadczeniem o posiadaniu 96 godzin nadliczbowych. Dokonane ustalenia nie dały podstaw do naliczenia K. J. ekwiwalentu za godziny w ponadnormatywnym czasie służby. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...], o stwierdzenie nieważności "aktu administracyjnego wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...].09.2017 roku do liczby dziennika [...] w sprawie prawa do urlopów dodatkowych, związanych z występowaniem w służbie czynnej czynników uciążliwości (...)". Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); zwanej dalej K.p.a., odmówił K. J. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wskazując, że zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną i dlatego niedopuszczalne jest stosowanie do zaświadczeń trybu postępowań nadzwyczajnych. W dniu [...] stycznia 2018 r. K. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w którym podjął polemikę z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 K.p.a. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji powinien zatem przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie musi pochodzić od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadającej legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 1 K.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zaznaczył, że tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne K.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 K.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 K.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 K.p.a.). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII K.p.a., które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 K.p.a. Skoro zatem do postępowań w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a K. J. z takim żądaniem wystąpił, Komendant Wojewódzki Policji w [...] obowiązany był żądanie to załatwić w formie procesowej, tzn. wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia, wskazując, że są one wadliwe. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 32 ustawy zasadniczej oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. skarżący podtrzymał skargę oraz wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 435/16, w którym stwierdzono, że nie ma przeszkód prawnych przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. W przypadku gdyby skład orzekający w niniejszej sprawie miał inne stanowisko wniósł o wystąpienie w tym zakresie do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem podjęcia uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna. Kontrolowanym w sprawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Przepis art. 61a K.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, jak też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia przedmiotu tego postępowania, rozumianego, jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać poddany weryfikacji. Natomiast brak decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na kanwę przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że taka sytuacja – brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać zweryfikowany w postępowaniu nieważnościowym, zaistniała w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowe zaświadczenie z dnia [...] września 2017 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu. Nie konkretyzuje bowiem indywidualnych praw i obowiązków skarżącego. Wskazać należy, że przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości uchylenia zaświadczenia, nawet jeżeli zawiera ono wady merytoryczne lub formalne. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego. Powoływanie się zaś przez skarżącego na orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 435/16 nie może odnieść skutku, ponieważ powyższe orzeczenie dotyczyło innego stanu faktycznego i prawnego. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak podstaw wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem podjęcia uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Mając powyższe na uwadze, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.