II SA/Wa 503/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), odmówił emerytowanemu funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony Państwa - J. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu podał, iż z brzmienia art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin wynika, że emerytom i rencistom policyjnym, jak również emerytom UOP, nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, lecz wyłącznie prawo do lokalu mieszkalnego i pomocy w budownictwie mieszkalnym. Stwierdził jednocześnie, iż prawo do takiego równoważnika, wyrażone w art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, stanowi odrębny rodzaj świadczenia przysługującego jedynie funkcjonariuszowi w służbie czynnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. zarzucił organowi przede wszystkim nierespektowanie wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, dotyczącym analogicznej sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin oraz art. 105 i art. 112 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef ABW podniósł, iż z treści art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, która ma zastosowanie do wnioskodawcy, jako emeryta policyjnego, zwolnionego ze służby w UOP, wynika, że zakres uprawnień i świadczeń mieszkaniowych przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu został ograniczony do prawa do lokalu mieszkalnego (uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przedmiotowy przepis nie wymienia świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które przysługują jedynie funkcjonariuszom pełniącym służbę, na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w którym Trybunał uznał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego, umożliwia jedynie dalsze korzystanie przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych, z kolei osoby, które nie korzystają z takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową. Organ zaznaczył, że z brzmienia art. 29 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. wynika, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego organu, przy czym w sprawach związanych z przydziałem takiego lokalu stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast art. 30 przedmiotowej ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Tym samym, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z dnia 22 maja 2002 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 676) do emeryta (rencisty) policyjnego może zachodzić tylko w przypadku rozstrzygania o przysługującym mu prawie do otrzymania w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Organ podkreślił, iż wynikające z art. 105 ww. ustawy świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje tylko funkcjonariuszom i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza, że wnioskodawca, będący emerytem policyjnym, zachowuje prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa ABW albo o przyznanie pomocy finansowej, nie posiada natomiast uprawnień do uzyskania innych świadczeń mieszkaniowych, tj. równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz za brak lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, w związku z art. 105 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW, poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu emerytom i rencistom ABW nie przysługuje. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołał się ponownie na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, zgodnie z którym wnioskowane świadczenie wynika wprost z przywołanych przez niego przepisów prawa, a nadto podniósł, iż wskazany przez organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, dotyczy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a nie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stwierdził również, że pozbawienie go prawa nabytego do ww. równoważnika jest bezpodstawne i nieekwiwalentne. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wreszcie stosownie do treści art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są: ” prawo do lokalu mieszkalnego, ” prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego, co zdaje się sugerować skarżący. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, z uwagi na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólnie prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów. Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie rozkaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie. Po trzecie wreszcie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z tym zarzut skarżącego, iż wyrok ten nie ma w jego sprawie zastosowania jest bezzasadny. Chybione jest także powoływanie się przez skarżącego na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/08. Chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Należy wreszcie zauważyć, że zapadł on przed wydaniem cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.