II SA/Wa 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w oparciu o art. 92 ust. 1 i ust. 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o cofnięciu z dniem [...] grudnia 2010 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że R. P. jest emerytem policyjnym od dnia [...] grudnia 2010 r., zwolnionym ze służby na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. wydanego przez Komendanta Rejonowego Policji [...]. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. orzekł o cofnięciu z dniem [...] grudnia 2010 r. R. P. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, przyznanego na podstawie własnej decyzji. Od decyzji R. P. złożył odwołanie do Komendanta [...] Policji. Dalej organ podał, że uprawnienie R. P. do przedmiotowego równoważnika ustalono na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego za brak lokalu mieszkalnego i realizowano w oparciu o art. 92 ustawy o Policji i akt wykonawczy do ustawy o Policji, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Podstawę wypłaty przedmiotowego świadczenia stanowiła decyzja z dnia [...] marca 2004 r., wydana przez Komendanta Rejonowego Policji [...] ustalająca prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] marca 2004 r. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z powyższego wynika, że nabycie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest związane z pełnieniem służby i uzależnione od miejsca jej pełnienia. Zagadnienie uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Wskazana ustawa przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 ww. ustawy. W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Drugie uprawnienie wynika z art. 30 ww. ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Dalej organ podkreślił, że krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia jest określony bezpośrednio w ustawie, a delegacja zawarta w art. 92 ust. 2 nie daje podstaw rozszerzenia kręgu osób, którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje. Wypełnieniem delegacji art. 92 ust. 2 ustawy jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które w § 6 nakazuje cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. R. P. na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r., wydanego przez Komendanta Rejonowego Policji [...], z dniem [...] grudnia 2010 r. został zwolniony ze służby w Policji i tym samym od tej daty nie mieści się w kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę do uznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wobec czego zasadnym było wydanie orzeczenia o cofnięciu uprawnień ww. do przedmiotowego świadczenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi R. P. wskazał, że rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, poprzez ich niewłaściwą interpretację. Podkreślił, że został pozbawiony wpływów z tytułu prawa podmiotowego, co zmusiło go do brania pożyczek i wpłynęło na pogorszenie sytuacji materialnej jego rodziny. Zarzucił ponadto naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że kwestię równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633) ustawodawca dokonał nowelizacji ww. rozporządzenia uchylając § 8, co skutkowało utratą uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów. Powyższy przepis stanowił materialnoprawną podstawę przyznania emerytom prawa do równoważnika. Wykładnia art. 92 ustawy o Policji, jak i § 1 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie policjantom w służbie stałej i wyklucza z kręgu uprawnionych emerytów i rencistów policyjnych. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/2008 (OTK-A z 2008 r. Nr 8, poz. 141), w którym TK uznał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, umożliwia jedynie dalsze korzystanie z mieszkań, przyznanych im w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto uznał, że § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. jest zgodny z Konstytucją. Podkreślić należy, że równoważnik ten nie był uprawnieniem ustawowym, co jednoznacznie potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyżej powołanym wyroku, wskazując że § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania, zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Powołanym przepisem § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylono bowiem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowił, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie. Zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny zwracał na to uwagę w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04 stwierdzając, że zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie. W świetle powyższych ustaleń, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. z dniem 1 stycznia 2006 r. należy uznać za odpadnięcie formalnej podstawy prawnej do dalszego wypłacania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, po upływie 2005 r., skoro źródłem przyznania tego równoważnika nie było uprawnienie materialnoprawne sformułowane w ustawie, lecz jedynie formalna podstawa zawarta w § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej równoważnik pieniężny nie odebrała skarżącemu prawa nabytego, skoro prawo to nie zostało przyznane przez ustawodawcę. Prawo do równoważnika pieniężnego dla emeryta i rencisty policyjnego nie wynika z art. 29 ww. ustawy ponieważ nie reguluje on kwestii równoważnika pieniężnego. Natomiast zdanie 2 tego przepisu nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do wszystkich emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji mieszkań pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji lub podległych organów. Decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była adresowana do skarżącego jako funkcjonariusza Policji w służbie stałej, zaś z chwilą utraty tego statusu – przez przejście na emeryturę policyjną –utracił on prawo do równoważnika pieniężnego Wobec powyższych rozważań zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.