II SA/Wa 504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie Jacek Fronczyk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], mocą której odmówił przyznania Z. S. renty specjalnej – na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. S. w dniu 6 lipca 2009 r. wniósł do Prezesa Rady Ministrów wniosek o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwagi na udział w Poznańskim Czerwcu 1956 r. oraz trudną sytuację materialną i zdrowotną. Skarżący wyjaśnił, że za udział w wydarzeniach 1956 r. siedział w więzieniu jako więzień polityczny, po wyjściu był represjonowany, co objawiło się m. in. niemożnością znalezienia zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania renty specjalnej, podkreślając, że świadczenie takie może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia wyjątkowych, nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa nie stanowi jedynej i decydującej przesłanki uzyskania świadczenia specjalnego. W ocenie organu przestawione przez Z. S. okoliczności nie dają zaś podstaw do przyznania żądanego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. S. podniósł, że cała jego działalność opozycyjna związana była z walką o byt niepodległego Państwa, natomiast usuwanie przez niego awarii radiostacji nagłaśniającej przyczyniło się do rozwoju wydarzeń Czerwca 1956 r. Zaskarżoną decyzją Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by Z. S. posiadał wybitne zasługi w walce o niepodległość Polski oraz by dotknęły go szczególne represje z tego powodu. Powoływane przez skarżącego pobicia w 1976 i 1983 r. nie mają związku z działalnością opozycyjną prowadzoną w latach 70 – tych, którą, jak twierdzi skarżący, prowadził, ale której nie potwierdzają żadne dokumenty. Ponadto, skarżący, z uwagi na tymczasowe aresztowanie i pobyt w więzieniu, ma przyznane uprawnienia kombatanckie i otrzymuje z tego tytułu należne świadczenia pieniężne, jednak nie są to uprawnienia przysługujące na podstawie art. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zgodnie z którym za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 r. Natomiast obecna sytuacja bytowa Z. S. nie jest wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, nie jest też szczególnie trudna, pomimo otrzymywania niskiej emerytury, ponieważ pozwala na korzystanie z prywatnych usług medycznych. W skardze Z. S. wyjaśnił, że opinia o stanie zdrowia potrzebna mu była dla Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, stąd też musiał wykonać ją odpłatnie. Natomiast nie stać go na operację [...], a faktura, którą dołączył do akt, została wystawiona pro forma. Nadto skarżący polemizował z uzasadnieniem opinii kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów, wskazując, że zawiera ona niezgodne z prawdą informacje. Skarżący dodał również, że jego działalność niepodległościowa została zbyt nisko oceniona. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych - przyszłych świadczeniobiorców - przewidziano w przepisie art. 82 ust. 1 regulacją szczególną. Pozwala ona Prezesowi Rady Ministrów na przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w tym przepisie są świadczeniami specjalnymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają przy tym charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu rozstrzygającego sprawy takich świadczeń. Wyjaśnić również należy, że z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wynikają wprost żadne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, bowiem ustawodawca odwołuje się jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem brak jest w nim określenia granic uznania administracyjnego. Jednakże stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej przewidzianych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej – zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kpa. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 Kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, a zatem z przekroczeniem granic określonych w art. 1 § 1 i § 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być bowiem uchylona przez sąd w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonuje jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Dodać należy, że do przyznania świadczenia specjalnego nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, ponieważ organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Wskazać należy, że wniosek Z. S. w sprawie przyznania świadczenia specjalnego został rozpatrzony wnikliwie, z uwzględnieniem dokumentów złożonych przez skarżącego, jak również dokumentów zebranych z inicjatywy organu a dotyczących jego udziału w wydarzeniach Czerwca 1956 r. (pismo Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009 r.) oraz warunków socjalno – bytowych (pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w Luboniu z dnia [...] sierpnia 2009 r.). Zdaniem Sądu organ dokonał nadto prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji przeprowadził szczegółową analizę sytuacji skarżącego i okoliczności, jakie są konieczne do przyznania tego świadczenia, a które jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Natomiast nie można uznać, by błędne wskazanie przez organ opłacenia przez skarżącego operacji, na którą przedstawił fakturę wyłącznie pro forma, miało istotny wpływ na podjęcie decyzji. Szczególną przesłanką nie jest bowiem trudna sytuacja finansowa skarżącego, ponieważ świadczenie z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest formą pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionych przypadków. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnych innych kryteriów do przyznania tego świadczenia, a zatem muszą zaistnieć szczególne okoliczności, które zgodnie z art. 116 ust. 5 powołanej ustawy wnioskodawca winien stosownie uzasadnić. Przepis nie określa jednak co to mają być za szczególne okoliczności. Wskazać również należy, że na temat rent specjalnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W orzeczeniu o sygnaturze akt P 38/05 z dnia 17 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...)". Dalej w swoim uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że: "w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia". Bezsprzecznie udział Z. S. w wydarzeniach z 1956 r. należy ocenić bardzo pozytywnie, jednak nie można uznać go za wybitny i niepowtarzalny, zwłaszcza w kontekście postanowienia z dnia [...] października 1956 r. o umorzeniu śledztwa przeciwko skarżącemu z powodu braku znamion przestępstwa czynu. Z kolei powoływanie się na szczególne zasługi dla walki o niepodległość bez jakiegokolwiek udokumentowania tych zasług, jest niewystarczające dla przyznania świadczenia specjalnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.