II SA/Wa 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 138 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., którą to decyzją odmówiono M. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...]. W motywach uzasadnienia organ podał, że przedmiotowe mieszkanie na mocy przydziału nr [...] z dnia [...] lutego 1960 r. przyznano I. K. – babci wnioskodawczyni a następnie po jej śmierci jej mężowi J. K., na podstawie umowy najmu nr [...] zawartej w dniu [...] marca 2000 r. na czas nieokreślony. Po śmierci J. K. ([...] grudnia 2008 r.), pismem z [...] stycznia 2009 r., M. S. (wnuczka) wystąpiła z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowego lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały od [...] lutego 2005 r. W toku postępowania organ ustalił i podał, że po śmierci dziadka – J. K., wystąpiła ona z pozwem o ustalenie, że wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym J. K., oraz że wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r. Sąd Rejonowy [...], sygn. akt [...], oddalił jej powództwo. Organ wskazał nadto, że M. S. w przedmiotowym lokalu zamieszkuje sama, jej średnie wynagrodzenie miesięczne netto z trzech ostatnich miesięcy wynosi 2.087,73 zł, a zatem nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Podkreślił, że w trybie tego przepisu rozpatrywane są sprawy dotyczące szczególnie uzasadnionych przypadków losowych i do tej kategorii nie można zakwalifikować sprawy wnioskodawczyni. Nadto wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ustawy Prezes WAM może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej o ile ma taką możliwość, tj. wolne zasoby mieszkaniowe w danej miejscowości. Organ podkreślił również, że w pierwszej kolejności zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych, oraz że w P. na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekuje 362 żołnierzy służby stałej. W konkluzji organ stwierdził, że w sprawie nie występują okoliczności szczególne pozwalające na zastosowanie trybu wynikającego z dyspozycji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) i odmówił M. S. przyznania prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. podniosła, że nie ma możliwości w chwili obecnej zameldowania się w innym mieszkaniu, a brak meldunku niesie za sobą negatywne skutki w sytuacji załatwiania spraw urzędowych, kredytowych, nadania numeru PESEL w przypadku urodzenia dziecka. Powołując się na obrazę art. 75 Konstytucji RP, zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza zasadę równości, zaufania obywatela do państwa i jego instytucji. Podkreśliła, że przywołanie definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej" za Słownikiem Języka Polskiego jest nieprawidłowe, albowiem Słownik nie jest źródłem prawa. Nadto, że życzeniem zmarłego dziadka, który zameldował ją na pobyt stały było, aby po jego śmierci mogła w tym lokalu mieszkać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Podkreślić należy, że na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprawdzie powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz jak słusznie zauważa Prezes WAM, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie (wnioskowanej przez stronę) decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację w jakiej znalazła się skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd prezentowany przez skarżącą, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej Podkreślenia wymaga, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełną oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winy być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powołała się skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej". To, że skarżąca nie ma możliwości zameldowania się w innym lokalu mieszkalnym nie oznacza, że znalazła się w sytuacji wyjątkowej. W tym miejscu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, podkreślił, że adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Nie ulega wątpliwości, że skarżącej nie można zakwalifikować do kręgu osób wskazanych w przytoczonej tezie. Odnosząc się do zarzutu, iż Słownik Języka Polskiego nie stanowi źródła prawa i organ nieprawidłowo dokonał wykładni pojęcia "sytuacja wyjątkowa", przywołać należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który Sąd podziela i uznaje za własny, zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1306/08. W motywach tego uzasadnienia NSA stwierdził, co następuje. Pojęcia niedookreślone (niekiedy nazywane też nieostrymi), bardzo często zapożyczone są z języka potocznego, przez umieszczenie ich w tekście prawnym stają się pojęciami prawnymi. Ich treść może, ale nie musi wówczas odpowiadać dotychczasowemu znaczeniu. Wykładnia pojęć niedookreślonych podlega w pełnym zakresie kontroli sądowej. Kontrola ta nie musi być tylko dokonywana niejako od strony negatywnej, tj. przez wskazanie czego organ nie uwzględnił przy interpretacji bądź co dodatkowo mieści się w jej zakresie. Sądy administracyjne wielokrotnie bowiem dokonywały kontroli metodologicznej i merytorycznej rozumienia pojęć nieostrych, wskazując w swych orzeczeniach poprawne znaczenie takich pojęć oraz zastępując w konkretnych sprawach ocenę przyjętą przez organy administracji przyjętymi przez siebie ocenami. Taka linia orzecznictwa od początku spotkała się z pełną aprobatą doktryny (między innymi glosa M. Mincer do wyroku NSA z dnia 1 marca 1983 r., sygn. akt I SA 108/83 publ. OSPiKA Nr 10 z 1983 r., poz. 2160 oraz wyrok NSA z dnia 19 lipca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 361/83, OSPiKA Nr 7-8 z 1984 r., poz.142). Wykonywanie w taki sposób funkcji kontrolnych w stosunku do decyzji zawierających pojęcia niedookreślone w żaden sposób nie może być zatem utożsamiane z naruszeniem zasady, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez badanie legalności działalności administracji publicznej (...). Istotnie zawarte w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sformułowanie "sytuacji wyjątkowej" jest pojęciem nieostrym. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem ani bliżej nie określił tego pojęcia. Interpretator może zatem temu pojęciu nadać konkretne znaczenie w zależności od okoliczności indywidualnego przypadku. To powoduje jednak, że treść, jaką takiemu pojęciu nadał w konkretnej sprawie organ administracji, podlega kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności – kontroli sądowej, miedzy innymi pod kątem prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. Każde działanie administracji publicznej – jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2003 r. SK 4/02 (OTK-A 2003/4/31) – podlega kontroli sądowej, a więc każdorazowa kontrola, na wniosek skarżącego, pozwala na ustalenie przez niezawisły sąd, czy sformułowania ogólne nie zostały w danej sprawie zinterpretowane w sposób niewłaściwy. Reasumując, w ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni nieostrego sformułowania, posługując się przy wykładni tego sformułowania Słownikiem Języka Polskiego. Podkreślić jednak należy, że to niedookreślone pojęcie zostało przez orzecznictwo i doktrynę uzupełnione i zaprezentowana przez organ wykładnia nie budzi zastrzeżeń co do tej prawidłowości. Odnośnie zarzutu dotyczącego woli zmarłego dziadka, podkreślić należy, iż w przedmiotowym postępowaniu nie może ono wywrzeć skutku prawnego. Pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę prawną niniejszej sprawy. Zmarły dziadek skarżącej, nie dysponując tytułem prawnym uprawniającym go do skutecznego przeniesienia przysługujących mu praw związanych z przedmiotowym lokalem, nie mógł wnuczce tych praw przekazać, zgodnie z zasadą "nemo plus inris alium transfere postest" sprowadzającej się do twierdzenia, że nikt nie może przenieść więcej praw niż sam posiada. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.