II SA/Wa 515/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Zaskarżonym aktem - procedując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r., którą odmówiono p. A. S., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2012-2014. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne sprawy i prawne jej uwarunkowania: - Funkcjonariusz - w wystąpieniu z [...] listopada 2018 r. - zwrócił się do organu I. Instancji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.); powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), - organ I. instancji decyzją z [...] września 2019 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2012-2014, - wobec wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie, - art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia Funkcjonariusza ze służby - stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy; sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa natomiast art. 115a ustawy o Policji; do 5 listopada 2018 r. przepis ten stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, - 6 listopada 2018 r. ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP"; spowodowało to zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminowano z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy; w konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która - wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa - uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, - brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym zostanie wskazane, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie; w konsekwencji może skutkować to koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji, - tym kontekście nie jest wprawdzie jednoznaczne, czy organ rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynność materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2050/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), czy też bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekać o odmowie wypłaty; nie budzi jednak wątpliwości, że wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. W skardze Funkcjonariusz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15. Wskazał, że zgodnie z jego treścią wyliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać organom Policji trudności. Przyjmuje się bowiem, że świadczeniem ekwiwalentym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy - obliczonego na dzień zwolnienia ze służby. Natomiast ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną - możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany i rok i przepisy dotyczące dni wolnych od pracy. W orzecznictwie nie budzi z kolei żadnej wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności danej normy prawnej powoduje wyeliminowanie jej z porządku prawnego od początku jej obowiązywania. Oznacza to, że - w niniejszej sprawie - przelicznik 1/30 - zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop - nie istniał już od daty wejścia w życie danego przepisu. Funkcjonariusz wniósł więc o ponowne naliczenie i wypłatę należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika oraz o wypłatę świadczenia naliczonego od daty wymagalności wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758 ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez błędne uznanie, jakoby stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP określonego art. 115a sposobu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie żądania o wypłatę tego świadczenia, należnego wobec zwolnienia ze służby. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Trafnie organ opisał stan prawny w tym zakresie, gdzie wskazał na treść stosownej regulacji normatywnej ustawy o Policji oraz przywołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Błędnie jednak oceniono skutki wydania tego orzeczenia. W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne. Spór sprowadza się natomiast do kwestii czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i brakiem - w dniu wydawania zaskarżonych decyzji - nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 innym, dopuszczalne i możliwe jest ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – zgodnie z wnioskiem Funkcjonariusza. Chybione są wywody organu, jakoby przeszkodą dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku mógł być brak nowelizacji ustawy o Policji, gdzie przepis - uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 za niezgodny z konstytucją - zastąpiono by inną normą, określającą nowe reguły ustalenia świadczenia. Jak słusznie wskazano w skardze - w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonych decyzji - można było wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop. Potwierdzają to stosowne tezy z orzecznictwa (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3384/19 – dostępny w CBOSA). Na dzień rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez Sąd kwestia samego sposobu wyliczenia należnej kwoty - w momencie orzekania przez organ - nie ma z kolei istotnego znaczenia z uwagi na wejście w życie z dniem 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610). W art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy określono nowy sposób obliczania ekwiwalentów – zaś zasady dotyczące ustalania należności za poprzednie okresy w art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy. Odnosząc się do wniosków zawartych w skardze należy wyjaśnić, że Sąd nie ma kompetencji ponownego naliczenia i wypłaty Wnioskodawcy należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika. Pozostaje to w kompetencjach organu, który rozpoznając sprawę ponownie uwzględni ocenę prawną Sądu. Sąd - nie będąc związany wnioskami skargi - uchylił w całości zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy. Analogiczną wadliwością dotknięta jest bowiem decyzję zaskarżona, jak i utrzyma nią w mocy. Organy, rozpoznając ponownie sprawę uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu oraz obowiązujący stan prawny w kwestii ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w szczególności wynikający z obecnego brzmienia przepisu z art. 115a ustawy o Policji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.