II SA/Wa 516/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz G. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister, "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa" odmówił wyłączenia stosowania wobec G. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ ustalił, że G. K. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] września 2011 r., ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze. Ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] maja 1979 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 11 lat i 3 miesiące. Cały zaś okres jego służby wynosi łącznie 34 lata, 2 miesiące i 17 dni. Organ przyjął, że w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 11 lat i 3 miesięcy, co stanowi około 33% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. W ocenie organu, w związku z tym, że obie przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, co zasadnym czyni odmówienie zastosowania wobec strony art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze z dnia 19 lutego 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. zakwestionował decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego w postaci art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, 2) przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, analiza przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że przesłanki te nie muszą zostać spełnione łącznie. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków, że do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek. Spójnik "oraz" występujący w przepisie art. 8a łączy dwie współrzędne wypowiedzi. Nieracjonalne byłoby zatem łączenie obu wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż w takiej sytuacji przepis ten byłby w rzeczywistości przepisem martwym. Spójniki koniunkcyjne "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 148-151). Zdaniem skarżącego, w jego sprawie organ nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych w złożonym przez niego wniosku. We wniosku tym podał znaczną ilość informacji potwierdzających tezę o spełnieniu przesłanki szczególnego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ zaś niezasadnie odstąpił od zbadania przesłanki dotyczącej rzetelnego pełnienia służby. Skarżący podał, że był wielokrotnie w służbie awansowany, wyróżniany, nagradzany. W 2001 r. został odznaczony przez Prezydenta RP [...] Krzyżem Zasługi, a w 2007 r. [...] Krzyżem Zasługi. W 2005 r. zaś otrzymał [...] Odznakę Zasłużony Policjant. Jego oceny pracy nie budzą żadnych wątpliwości. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż: "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] maja 1979 r. do dnia [...] lipca 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W przedmiotowej sprawie brak jest również stanowiska organu, co do oceny rzetelności służby G. K., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. Przy czym zaznaczenia wymaga, że dla oceny przesłanki rzetelności, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie jest konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.," stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym wskazane w tym przepisie kryteria oceni przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", podniesione przez G. K. we wniosku z dnia [...] maja 2017 r., okoliczności jego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz służby w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody, m. in. [...] i [...] Krzyż Zasługi, [...] Odznaka Zasłużony Policjant, Medal [...] od Prezydenta RP Andrzeja Dudy) mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Można tylko przypomnieć, że z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oraz art. 135 tej ustawy, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).