II SA/Wa 518/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.K. na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]grudnia 1998r. w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r., znak [...] p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - W dniu [...] grudnia 1998r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. znak [...]. Na mocy tej uchwały w dniu[...]grudnia 1998r. Gmina W. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powołane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1998r. nr [...] w sprawie wyboru burmistrza Gminy W.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 1999r., wydanym w sprawie oznaczonej sygn. akt Il SA 5/99, wskazaną skargę oddalił. W dniu 4 grudnia 2003r. do Rady W. wpłynęło wezwanie p. L.K., byłego burmistrza Gminy W., do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym podniesiono zarzut, że uchwała z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] zapadła w głosowaniu tajnym tj. niezgodnie z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez co naruszono interes prawny wnioskodawcy poprzez uniemożliwienie mu pełnienia obowiązków burmistrza. Następnie, uznając bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, p. L.K. w dniu 28 stycznia 2004r. osobiście złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę nr [...] W skardze wniesionej na podstawie art. 101 wzmiankowanej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, skarżący domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały przywołując zarzuty wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia. W odpowiedzi na skargę ( pismo z dnia 29 marca 2004r. ) wniesiono o jej oddalenie, podkreślając, że zarzut podjęcia uchwały z naruszeniem prawa nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na korzystne dla skarżącego wyroki Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2000r. oraz z dnia [...] grudnia 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z cytowaną ustawą o samorządzie gminnym oraz z art. 3 § 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej p.p.s.a- sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania i rozstrzygania o zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu gminnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu gminnego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 98 ust. 1, stanowi, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą wniesienia skargi jest, w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W myśl art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym przepisu zezwalającego organowi nadzoru na wstrzymanie wykonania objętej nadzorem uchwały lub zarządzenia nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Uchwała właściwego organu samorządu terytorialnego o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego powinna być podjęta przed wniesieniem skargi do sądu. Nieistnienie takiej uchwały w momencie składania skargi oznacza, że akt zaskarżenia , który ona inicjuje i stanowi jego element nie mógł być i nie został dokonany w sposób zgodny z przepisami- art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym ( Jan Paweł Tarno w: "Samorząd terytorialny w Polsce", pod redakcją naukową J.P. Tarny, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2002, s. 270). Należy zaznaczyć, iż jest to brak usuwalny w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wysoce sporny w judykaturze i piśmiennictwie jest charakter takiej uchwały. Może ona bowiem stanowić element umocowania podmiotu wnoszącego skargę, jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 1991r., sygn. akt I SA 139/91 ( ONSA 1991/3-4/54). Może też być jednym z elementów aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym elementem, którego brak stanowi podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a ( por. Tadeusz Woś w glosie do wyroku NSA z 20marca 1991r. I SA 139/91, OSP 1992, nr 7/8, poz. 158, por. także T. Woś "Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzorczego- aspekty procesowe", Państwo i Prawo 1993, nr 7, s.50). Zdaniem Wojciecha Chróścielewskiego należy przyjąć, iż uchwała taka może spełniać podwójną funkcję. Jej podstawowe znaczenie to spełnienie ustawowego wymogu przewidzianego w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, którego ratio legis sprowadza się do tego, aby organ gminy dokonał ponownej oceny uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru i dopiero po jej dokonaniu zadecydował- w formie uchwały- czy zamierza ją zaskarżyć, czy też nie (W. Chróścielewski: "Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny, 1994, nr 10, s. 53). Jednocześnie, w niektórych przypadkach, trzeba ją traktować jako umocowanie określonego podmiotu do wniesienia skargi do sądu. Zdaniem Sądu Najwyższego, uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 in fine ustawy o samorządzie gminnym, jest poprzedzona czynnościami właściwego organu gminy, które mają "wyłącznie wewnętrzne odniesienie" (uchwała składu 7 sędziów SN z 27 lutego 1992, III AZP 8/91, OSNCP nr 7-8/1992, poz. 119). Postępowanie to, mające wyłącznie wewnętrzny charakter służy gminie do samooceny swego aktu zakwestionowanego w drodze nadzoru. Organy gminy nie są skrępowane w tym postępowaniu żadnymi materialnymi przesłankami. Uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 in fine ustawy o samorządzie gminnym, stanowi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, element aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, inicjuje ten akt zaskarżenia, upoważnia, a zarazem zobowiązuje wójta (burmistrza lub prezydenta) do złożenia w imieniu gminy skargi do sądu administracyjnego. Uchwała ta stanowi zatem wewnętrzny element postępowania zmierzającego do zaskarżenia merytorycznie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, tworząc przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i jako taka nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym potwierdzający dopuszczalność objęcia nadzorem uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozwala, w ocenie Sądu, na wnioskowanie o tym, czy uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej . Jak bowiem słusznie zauważono w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy samorządowej każda uchwała organu gminy, niezależnie od jej przedmiotu, a więc niezależnie od tego, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też została podjęta w innych sprawach (nie należących do zakresu administracji publicznej), może być zakwestionowana przez właściwy organ nadzoru, a tym samym pośrednio podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Innymi słowy kognicji sądów administracyjnych podlegają pośrednio również uchwały organów gminy podjęte w sprawach nie należących do zakresu administracji publicznej, o ile zostały zakwestionowane przez właściwy organ nadzoru, albowiem kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga analizy uchwały będącej jego przedmiotem. Skarga będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie złożona, została na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] o zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. Charakter prawny ww. uchwały upoważnia do stwierdzenia, że na uchwałę tę skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Warto też podkreślić, iż przedmiotowa uchwała podlegała już ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi Gminy W. na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze, sygn. akt II SA 5/99. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny pośrednio badał tę uchwałę, bowiem istnienie jej stanowiło przesłankę dopuszczalności skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a postanowił odrzucić skargę.