II SA/Wa 518/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oddala skargę. Postępowanie w sprawie niniejszej zainicjował wniosek P.K. z [...]września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania wydania ,,. raportów, sprawozdań, opinii, przeprowadzonych kontroli, inspekcji w Zakładzie Karnym w G. w okresie od 2013 r. do chwili obecnej. Proszę o wyniki przeprowadzonych kontroli, raporty, pisma, inspekcji, wizytacji Sanepidu (zarówno w kuchni jak i na oddz. mieszkalnych), Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Penitencjarnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej, Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej i innych urzędów oraz podmiotów upoważnionych". W dniu [...] września 2017 r. z działający upoważnienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. funkcjonariusz, wystosował do P.K. wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, ponieważ w trakcie postępowania toczącego się w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej ustalono, że informacja publiczna, o którą wystąpił wnioskodawca jest informacją przetworzoną. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...]października 2017r. zwrócił uwagę na problem powrotu do społeczeństwa osób, które skończyły odbywać karę pozbawienia wolności. Stwierdził w nim m.in. że społeczeństwo ma obowiązek czuwania nad prawidłowością odbywania kar pozbawienia wolności i nad prawidłowością przebiegu procesu resocjalizacyjnego. Podniósł także, iż aby resocjalizacja przebiegała poprawnie, muszą być przestrzegane konstytucyjne prawa osadzonych. W szczególności autor pisma zwrócił uwagę na zakaz pracy przymusowej. W dniu [...]października 2017 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że informacja publiczna, o którą wnioskuje p. P.K. ze względu na szeroki zakres (przedmiotowy i czasowy) wniosku jest informacją publiczną przetworzoną. Ponadto Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. nie posiadał gotowej informacji odpowiadającej żądaniu, a podjęte czynności w celu udostępnienia tych informacji mogłyby zakłócić normalny tok służby w tej instytucji oraz utrudnić wykonywanie przypisanych zadań. Odnosząc się do odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o wykazany przez p. K. szczególny interes publiczny Dyrektor Okręgowy SW w L. stwierdził, że nie można uznać, że jej udostępnienie będzie miało znaczenie dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz stworzy on realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania określonych instytucji państwowych. Ponadto stwierdził, że cyt."... prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który dysponuje indywidualnymi, realnymi i konkretnymi możliwościami wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga". Wnioskodawca pismem z dnia [...] października 2017 r. złożył odwołanie od decyzji Dyrektora Okręgowego SW w L. do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Organ II instancji po analizie dokumentacji uchylił zaskarżoną decyzję. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. ponownie rozpatrzył wniosek p. P.K., a następnie w dniu [...]stycznia 2018r. podjął decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy. P.K. otrzymał decyzję w dniu [...] stycznia 2018 r. i złożył na nią zażalenie do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (bez nadanej w piśmie daty) za pośrednictwem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L.. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...]stycznia 2018 r. dot. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do zgromadzonego w toku postępowania materiału organ odwoławczy stwierdził, że w ocenie organu II instancji, dołożono należytej staranności w udowodnieniu, że informacja, o którą wnosi p. P.K. jest informacją przetworzoną. Wyjaśniono, że w latach 2013 - 2017 specjaliści w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w L. przeprowadzili 334 kontrole. Część z tej dokumentacji została zarchiwizowana, a podręczny zbiór dokumentacji kontrolnej stanowi ok. 5 metrów bieżących teczek. Dokumentacja ochronna, penitencjarna, kwatermistrzowska wytwarzana w poszczególnych komórkach merytorycznych, zawierająca wnioskowane dane przechowywana jest w sposób wynikający z przepisów kancelaryjnych, grupowana latami i problemami, adekwatnie do kategorii archiwalnych. Wyodrębnienie informacji zawierających zagadnienia dotyczące funkcjonowania Zakładu Karnego w G. wymagałoby kwerendy wielu tysięcy stron wytwarzanych, jak ustalono, tylko w jednym roku. Całość dokumentacji szacuje się na 15 metrów bieżących. Podjęcie tych czynności wymagałoby dużego nakładu pracy co najmniej 5 funkcjonariuszy i zdezorganizowałoby przebieg służby w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w L.. Dodano też, że kadra w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej liczy 24 funkcjonariuszy wraz Dyrektorem Okręgowym i na bieżąco nadzoruje pracę w 7 jednostkach penitencjarnych. Dyrektor Okręgowy wyjaśnił również, że od 2015 r. jednostki nie przekazują do jednostki nadrzędnej (OISW w L.) informacji o zakończonych kontrolach przeprowadzanych przez instytucje pozawięzienne. Stąd Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w L. nie posiada pełnej gotowej wiedzy na temat kontroli przeprowadzanych w jednostkach penitencjarnych i dlatego poinformował wnioskodawcę o konieczności zwrócenia się do innych podmiotów. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. ponownie nie uznał argumentacji p. K. w wykazaniu szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji publicznej. Stwierdził, że nie wskazuje ona, iż wnioskodawca działa w szczególnym interesie publicznym, cyt." Nie można uznać, iż udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej będzie miało znaczenie dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz stworzy realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania określonych instytucji państwowych. Stwierdzić należy, iż prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który dysponuje indywidualnymi, realnymi i konkretnymi możliwościami wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu". Organ stwierdził też, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. W tym przypadku elementem faktycznie decydującym w kwestii udzielania informacji publicznej przetworzonej jest podmiot zobowiązany, który wydaje w tym zakresie uznaniową decyzję administracyjną. Może być ona później przedmiotem postępowania sądowego. (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 61,64). Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł wnioskodawca domagając się jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona poprawna. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie było prowadzone przez podmiot zobowiązany, w sposób zgodny z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198.ze zm.). Generalną zasadą wyrażoną w w/powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art.2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji. Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art.3 ust.1 pkt.1 przedmiotowej ustawy stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację. Kluczowe zaś znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację. Wyjaśnić również należało, ze ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to sformułowanie to nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa Sądów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17.10.2006r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego". W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16.12.2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1513/09 stwierdzając, iż "informacja przetworzona to taka, której organ nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy , obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania". Z wnioskami zawartymi w w/powołanych orzeczeniach tut, Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z oświadczenia organu, nie posiadał on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Informacja ta nie była bowiem dostępna wprost z systemu informatycznego czy z innych zestawień prowadzonych przez organ. Powyższe świadczy więc już o tym, że nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu. W tym zakresie tut. Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jest zakresem szerokim. Działania organu przy przygotowywaniu odpowiedzi na pytania, nie ograniczyłyby się więc tylko i wyłącznie do skserowania posiadanych przez organ dokumentów. W pierwszej kolejności adresat żądania musiałby odnaleźć w całości posiadanej dokumentacji te dokumenty, które dotyczyłyby wniosku. Następnie musiałby poddać te dokumenty analizie dla wyodrębnienia z nich danych, będących w zakresie zainteresowania wnioskodawcy. Nadto koniecznym byłoby również dokonanie analizy dokumentów pod kątem ewentualnej potrzeby anonimizacji pewnych danych, z punktu widzenia ochrony informacji wrażliwych np. danych osobowych czy też tajemnicy przedsiębiorstwa. Dopiero więc wykonanie powyższych działań przez organ doprowadzić by mogło do uzyskania odpowiedzi na zadane pytania. Tut. Sąd nie ma więc żadnych wątpliwości, że organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia bowiem zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, ze efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku. Na marginesie podkreślić należało, ze w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenia ma sfera faktów. Istotne jest więc jedynie to, czy organ w chwili otrzymania wniosku, posiadał wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Badaniu nie podlegała zaś kwestia tego, czy organ poprawnie archiwizuje posiadane dane i czy ewentualnie powinien mieć wyszczególnione określone informacje. W sytuacji więc, gdy organ oświadczył stronie, że nie posiada wyszczególnionych danych objętych wnioskiem, to ewentualne zarzuty strony co do nieprawidłowości przechowywania danych przez organ, pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawi się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca nie uczynił zadość powyższemu zobowiązaniu, organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji. Strona wnioskująca nie podała bowiem, jak zamierza wykorzystać otrzymane informacje, a więc nie wykazała tego, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż mogła podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa. Na marginesie podnieść należało, że nawet przyjmując za trafny pogląd pojawiający się w doktrynie, iż organ winien wykazać, ze za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, to w realiach niniejszej sprawy zwrócić należało uwagę na to, że to sama strona pozbawiła organ możliwości dokonania takiej analizy. Wnioskodawca nie wskazał bowiem tego, jak zamierza wykorzystać zdobytą informację, ani tego w jaki sposób ma się ona w jego ocenie przełożyć na interes publiczny. Samo stwierdzenie wnioskodawcy, iż wielce istotną kwestią jest powrót do społeczeństwa osób które skończyły odbywać kary pozbawienia wolności, nie może być utożsamiane ze wskazaniem sposobu spożytkowania wiedzy jaką strona chciałaby posiąść. Nie znając zamierzeń strony (wobec ich nieujawnienia przez stronę) organ nie posiadał materiału dowodowego, który mógłby poddać badaniu. Stąd więc, na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości skutecznego zarzucania organowi, że nie zbadał dowodów, których strona nie dostarczyła organowi. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).