II SA/Wa 520/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Ewa Marcinkowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Rektora [...] Szkoły [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rektora [...] Szkoły [...] na rzecz M. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Instytutowa Komisja Stypendialna powołania zarządzeniem Rektora nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 177 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) oraz § 5 "Szczegółowego regulaminu ustalania wysokości przyznawania i wyjaśniania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...]", po rozpatrzeniu dokumentów na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2010 r., nie przyznała M. T. stypendium mieszkaniowego na rok akademicki 2010/2011. W uzasadnieniu decyzji podała, że został przekroczony dochód. Od decyzji M. T. wniosła odwołanie do Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy [...]. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że decyzja została podjęta w oparciu o błąd matematyczno – logiczny w wyliczeniach. Wskazała, że Główny Urząd Statystyczny definiuje wskaźnik wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego jako: iloraz dochodów do dyspozycji brutto w podsektorze pracodawców i pracujących na własny rachunek w gospodarstwach indywidualnych w rolnictwie i liczby hektarów przeliczeniowych użytków rolnych. Tymczasem nieuwzględnienie należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 2.298 zł za rok oraz należnego podatku rolnego w wysokości 641,00 zł rocznie, powoduje, że dochody rodzin utrzymujących się z roli nie dość, iż są szacowane w sposób arbitralny, to nie są pomniejszone o należne składki i podatki. Traktowanie ich dochodu brutto jako dochodu netto, stawia je w gorszej sytuacji w stosunku do osób utrzymujących się z wynagrodzeń opodatkowanych na zasadach ogólnych. Podkreśliła ponadto, że wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, na którą powołuje się regulamin, jest wartością średnią liczoną dla całego kraju, niereprezentatywną dla małych gospodarstw, a na dodatek położonych w biednych rejonach kraju. Traktując dosłownie § 10 ust. 1 regulaminu, który definiuje dochód jako "przychody za rok podatkowy poprzedzający aktualny rok akademicki, podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych", dochód z gospodarstwa rolnego nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu całkowitego dochodu rodziny studenta określonego w § 10 ust. 2, a tym bardziej dochodu miesięcznego na jednego członka rodziny zdefiniowanego w § 10 ust. 4. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych w art. 2 ust. 1 pkt 1 wyłącza dochody z działalności rolniczej spod stypendiów dla studentów, które to wyłączenie komisja w przeciwieństwie do dochodu z gospodarstwa rolnego respektuje. Dochód miesięczny na jednego członka rodziny liczony z powołaniem przedstawionych argumentów wynosi 113,65 zł i mieści się w określonych w § 4 Regulaminu limitach uprawniających do ubiegania się o stypendium mieszkaniowe, lub wynosi 500,56 zł i również mieści się w limitach. Odwoławcza Komisja Stypendialna, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 177 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 5 "Szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...]", po rozpatrzeniu przedłożonych dokumentów na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2010 r., nie przyznała M. T. stypendium mieszkaniowego na rok akademicki 2010/2011. W uzasadnieniu decyzji podano, że został przekroczony dochód netto na osobę w rodzinie, a ustalenia dokonane przez Instytutową Komisję Stypendialną są zgodne z obowiązującymi przepisami. Od decyzji M. T. złożyła odwołanie do Rektora [...] Szkoły [...], w którym wniosła o uchylenie decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej i przekazania wniosku do ponownego rozpatrzenia lub przyznanie przez Rektora stypendium mieszkaniowego w roku akademickim 2010/2011. W uzasadnieniu odwołania podała, że bezpodstawnie zaliczono przez komisję dochody z gospodarstwa rolnego do dochodów rodziny, będących podstawą do zakwalifikowania do pomocy materialnej. Rektor [...] Szkoły [...], w odpowiedzi na pismo z dnia [...] stycznia 2011 r., podał, że zgodnie z art. 177 pkt 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor może uchylić decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej Komisji stypendialnej niezgodną z przepisami ustawy lub regulaminem, o którym mowa w art. 186 ust. 1. Dalej podał, że zarówno Instytutowa Komisja Stypendialna, jak i Odwoławcza Komisja Stypendialna podejmowały swoje decyzje zgodnie z przepisami prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej "Szczegółowy regulamin ustalania wysokości i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...]", oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów. Organ wskazał, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną, Sąd ocenia, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce, to w określonych prawem sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego. W konsekwencji sąd administracyjny nie może wyręczać organów administracji, prowadzić postępowania dowodowego i wydawać orzeczeń o charakterze decyzji administracyjnych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nadzorcza podjęta w ramach procedury przewidzianej w art. 177 ust. 5 – 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Należy zauważyć, że czynności nadzorcze, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach, trudno przyporządkować którejś z ujętych w Kodeksie postępowania administracyjnego procedur. Nie jest to część postępowania "zwykłego", gdyż wskutek przekazania uprawnień, o których mowa w przepisach art. 175 ust. 3 w związku z art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, czynności postępowania zwykłego wykonują komisje stypendialne. Nie można także uznać, iż są to czynności podejmowane w ramach trybów nadzwyczajnych regulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, na co wskazują wymienione w art. 177 ust. 6 kryteria nadzoru, tj. zgodność z przepisami ustawy lub regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej – odmienne od kryteriów wznowienia postępowania (art. 145 kpa), stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa), czy też uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 kpa). Należy wobec tego uznać, że ustawodawca w art. 177 ust. 5 i 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym przewidział odrębną procedurę nadzorczą, do której jedynie odpowiednio należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazana swoista procedura nadzorcza, stosownie do treści art. 177 ust. 6 przedmiotowej ustawy może zakończyć się uchyleniem kontrolowanej decyzji komisji stypendialnej lub utrzymaniem jej w mocy. Ustawodawca nie wypowiada się w kwestii formy, w jakiej maże zapaść tego rodzaju rozstrzygnięcie organu nadzorczego. Zdaniem Sądu, w tej kwestii powinien mieć zastosowanie przepis art. 104 kpa, przewidujący dla rozstrzygnięcia sprawy formę decyzji. Odpowiednie stosowanie procedury administracyjnej oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami ogólnymi kpa, jak również prowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami art. 75 i nast. kpa. I tak stosownie do art. 7 kpa, obowiązkiem organu, który realizowany jest poprzez nakazy dotyczące postępowania wyjaśniającego, w tym wynikające z art. 77 i art. 80 kpa jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Dokonane w tym zakresie ustalenia, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszelkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzje oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia. Tymczasem w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie nie przedstawiono analizy stanu faktycznego, a także organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W decyzji jedynie wskazano, że powodem nieprzyznania stypendium jest przekroczenie wysokości dochodu netto przypadającego na osobę w rodzinie, a sposób wyliczenia dochodu jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższego wynika, iż w istocie decyzja nie zawiera uzasadnienia, a więc zachodzi naruszenie art. 107 kpa. Stwierdzić przy tym należy, iż konsekwencją naruszenia art. 107 § 3 kpa, było również naruszenie art. 8 kpa i art. 11 kpa. Z określonej w art. 8 kpa, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 kpa zasady przekonywania, wypływa dla organów administracji publicznej m. in. obowiązek należytego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy. Realizacja powyższych zasad następuje poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie do powyższego, uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia należycie przesłanek i motywów rozstrzygnięcia, a w sprawie istnieją wątpliwości, co do istotnych okoliczności, które organy prowadzące postępowanie winny wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia, Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sad nie rozważał w sprawie niniejszej kwestii merytorycznych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonaniu decyzji oparto o art. 152 ww. ustawy.