II SA/Wa 520/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Przedmiotem skargi U.K. (zwana dalej "Skarżącą") jest decyzja Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (zwany dalej "Szefem CBA") z [...] stycznia 2025r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] października 2024r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawie zwolnienia ze służby oraz ustalenia wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. 2. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wnioskiem z [...] września 2024r., reprezentowana przez pełnomocnika, powołując art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), zwrócił się do Szefa CBA o: 1) zmianę ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w CBA w ten sposób, aby określana wysokość stawki uposażenia zasadniczego na dzień zwolnienia ze służby została zwiększona o 20%, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a ustawy budżetowej z 18 stycznia 2024r. na rok 2024 (Dz. U., poz. 122, zwana dalej "u.b."); 2) zmianę ostatecznej decyzji określającej wysokość stawek uposażenia zasadniczego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w ten sposób, aby stawki zwiększyć o 20% zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a u.b.; 3) ponowne przeliczenie wszystkich świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby w CBA, aby przeliczenia uwzględniały 20% wzrost stawek uposażeń zasadniczych od 1 stycznia 2024r., 4) wypłatę wyrównań uposażeń za okres od 1 stycznia 2024r. do zwolnienia ze służby w CBA, 5) przeprowadzenie innych czynności związanych z wprowadzeniem zmian z pkt 1-4, w szczególności przesłanie informacji do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA dotyczących prawa do emerytury mundurowej. Skarżąca oświadczyła, że wyraża zgodę na dokonanie zmian w ww. ostatecznych decyzjach administracyjnych i wskazała, że ustawodawca w art. 9 ust. 2 lit. d i pkt 3 lit. a u.b. ustalił, że w celu dostosowania przepisów płacowych obowiązujących w CBA do zapisów, wydano rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2024r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. poz. 745, zwane dalej "rozporządzeniem"). Na podstawie tego rozporządzenia zwiększono górne granice stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych, przewidując, że nowy zakres stawek uposażenia stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od 1 stycznia 2024r. Jedynym warunkiem zwiększenia uposażenia zasadniczego było pozostawanie funkcjonariusza w służbie 1 stycznia 2024r. Choć Skarżąca pozostawała w służbie w ww. dacie, nie zwiększono jej stawki uposażenia zasadniczego na ostatnio zajmowanym stanowisku. W związku z tym koniecznym jest dostosowanie decyzji administracyjnych kształtujących i określających wysokość uposażenia Skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym do wymogów u.b. Skoro Skarżącą już zwolniono ze służby w CBA, optymalnym rozwiązaniem jest zmiana ww. decyzji ostatecznych, w trybie art. 155 k.p.a., bo brak przepisów, które sprzeciwiałyby się dokonaniu takich zmian, a istnieje interes społeczny, jak i słuszny interes Skarżącej. 3. Szef CBA, decyzją z [...] października 2024r. nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany własnych decyzji personalnych: z [...] stycznia 2024r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w CBA oraz z [...] października 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości uposażenia wnioskodawcy na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Szef CBA w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżącą zwolniono ze służby [...] lutego 2024r., na mocy ww. decyzji personalnej Szefa CBA z [...] stycznia 2024r., w której wskazano ostatnio zajmowane stanowisko służbowe Agent i stawkę uposażenia zasadniczego z innymi składnikami uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ww. decyzji podano też, że uposażenie ustalono ww. decyzją Szefa CBA z [...] października 2023r. Obie ww. decyzje personalne oparto na właściwej i aktualnej w dniu ich wydania podstawie prawnej. Obie decyzje prawidłowo doręczono Skarżącej, pouczając o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Szefa CBA i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzje te stały się ostateczne i zostały wykonane. Szef CBA, odnosząc się do wniosku Skarżącej wskazał, że choć ww. rozporządzenie wprowadza w § 2 wsteczną moc obowiązywania stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do tego rozporządzenia, to stosuje się je przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od 1 stycznia 2024r. Podwyższeniu uległa wyłącznie górna granica wysokości uposażenia, zaś dolna - na każdym stanowisku służbowym pozostała w dotychczasowej wysokości. Ponadto, wynikający z § 2 ww. rozporządzenia obowiązek stosowania nowych stawek uposażenia zasadniczego przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom od 1 stycznia 2024r. nie wprowadza po stronie Szefa CBA obowiązku podwyższenia stawki uposażenia każdego funkcjonariusza o 20%, lecz obowiązek stosowania stawek w nowych granicach dla funkcjonariuszy pozostających w służbie od 1 stycznia 2024r. Potwierdza to wykładnia celowościowa obejmująca analizę intencji prawodawcy. Zgodnie z treścią uzasadnienia projektu, rozporządzenie zakłada "rozszerzenie zakresu stawek uposażenia na poszczególnych stanowiskach służbowych. Rozwiązanie takie zwiększy elastyczność w zakresie kształtowania wysokości uposażenia i pozwoli na lepsze dostosowanie wysokości otrzymywanego uposażenia do zakresu wykonywanych zadań i wiążącej się z nimi odpowiedzialności oraz do posiadanych kompetencji. Górna stawka przewidziana dla danego stanowiska służbowego została podniesiona o 20% tak, aby w przypadku każdego funkcjonariusza istniała możliwość podniesienia uposażenia o 20% bez konieczności zmiany stanowiska służbowego". Przy czym "istniejąca możliwość" podniesienia uposażenia nie może być utożsamiana z prawnym obowiązkiem organu, ale winna być oceniana w świetle zasady podległości służbowej i autonomii decyzyjnej Szefa CBA w przedmiocie kształtowania polityki kadrowej oraz polityki wynagradzania w CBA. W obecnie obowiązującym stanie prawnym funkcjonariuszowi CBA (jak i byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, o ile ustalone wobec funkcjonariusza uposażenie mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy z 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2025r., poz. 712, zwana dalej "u.CBA") i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Skarżąca w dniu zwolnienia ze służby w CBA zajmowała stanowisko Agenta, otrzymując: 1) uposażenie zasadnicze obejmujące stawkę uposażenia zasadniczego - 6260 zł i kwotę stanowiącą 20% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat; 2) premię - 5% uposażenia zasadniczego z pkt 1. Zgodnie z tabelą stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2010r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2022r., poz. 2396 ze zm., zwane dalej "rozporządzenie z 2010r."), w kształcie obowiązującym w dniu rozpoznawania wniosku, na stanowisku służbowym Agenta ustawodawca przewidział stawkę uposażenia zasadniczego: od 6250 zł do 8220 zł. Stawka uposażenia zasadniczego Skarżącej w dniu Jej zwolnienia ze służby jest zatem zgodna z przepisami prawa, bo mieści się w granicach stawki uposażenia przewidzianej na zajmowanym stanowisku służbowym, w myśl rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2024r., w kształcie zmienionym rozporządzeniem. Nie zachodzi więc konieczność dostosowania uposażenia Skarżącej do obowiązujących przepisów prawa, bo zastosowanie znajdują zasady ogólne kształtowania polityki kadrowej i wynagradzania funkcjonariuszy CBA mieszczące się w ramach podległości służbowej, opisane w u.CBA i rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 27 września 2006r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. z 2015r., poz. 503, zwane dalej "rozporządzeniem z 2006r."). Z tego wynika, że już tylko z przyczyn systemowych nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji personalnych objętych treścią wniosku. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie podkreśla się, że tryb zmiany decyzji ostatecznej uregulowany w art. 155 k.p.a. nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego, a interes społeczny i słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności należy rozpatrywać łącznie, uzależniając istnienie słusznego interesu strony od jego zgodności z interesem społecznym. Ponadto słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z jej wolą. Wskazuje się również, że zmianie w trybie art. 155 k.p.a. podlega tylko decyzja o charakterze uznaniowym. Nadto, tryb przewidziany w ww. przepisie nie może być stosowny w sytuacji zmiany stanu faktycznego lub stanu prawnego. Postępowanie nadzwyczajne może toczyć się wyłącznie na podstawie tego samego stanu faktycznego oraz prawnego co postępowanie pierwotne, a zmiana w tym trybie jest dopuszczalna tylko w granicach stanu faktycznego pierwotnej sprawy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Szef CBA, uwzględniając powyższe, wskazał, że ww. decyzja personalna [...] stycznia 2024r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w CBA (pkt 1 wniosku) nie jest aktem indywidualnym rozstrzygającym kwestię uposażenia funkcjonariusza, a wskazanie w niej wysokości stawki uposażenia jest wyłącznie czynnością techniczną ("zamieszczeniem" w decyzji składników uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym), wynikającą z § 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z 2006r. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, bo Szef CBA, zgodnie z art. 64 ust. 3 u.CBA, jest związany oświadczeniem funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby, zaś zakres uznaniowości obejmuje wyłącznie termin zwolnienia ze służby (do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby przez funkcjonariusza). Nie sposób zatem przyjąć, że tego rodzaju decyzja może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a., przez wskazanie innych wysokości składników uposażenia niż te rzeczywiste na dzień zwolnienia ze służby. Szef CBA, odnosząc się do ww. decyzji personalnej z [...] października 2023r. w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenia Skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (pkt 2 wniosku), podniósł, że została ona wydana w oparciu o aktualną na dzień jej wydania i właściwą podstawę prawną, a zmiana rozporządzenia z 2010r. nie determinuje zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., lecz stanowi ewentualnie podstawę do wydania nowej decyzji personalnej ustalającej uposażenie funkcjonariusza na podstawie znowelizowanych przepisów, w określony sposób, z określonym dniem, również w sposób retroaktywny, o ile wynika to z obowiązujących przepisów. Tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być bowiem stosowany w sytuacji zmiany stanu prawnego lub stanu faktycznego. Szef CBA niezależnie od ww. argumentacji, wskazał, że celem podwyżki wynikającej z ustawy budżetowej było dostosowanie uposażeń i wynagrodzeń pracowników sektora publicznego do aktualnych warunków rynkowych, a także uhonorowanie wykonywanej przez nich pracy. Tymczasem Skarżąca jest przedstawicielem licznej grupy funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby w CBA przed końcem lutego 2024r., korzystając z bardzo korzystnej waloryzacji świadczeń, wynoszącej aż 12,12%. Przyznanie emerytowanym funkcjonariuszom dodatkowej podwyżki w wysokości 20% stałoby w sprzeczności z względami słuszności i sprawiedliwości, ponieważ w istocie stanowiłoby podwójne podwyższenie świadczenia, przekładające się bezpośrednio na wysokość przysługującej odprawy oraz wysokość emerytury, co nie było przewidziane w ww. ustawie. Powodowałoby również znaczną nierównowagę wobec funkcjonariuszy pełniących czynną służbę. Stąd zmiana decyzji personalnej poprzez przyznanie Skarżącej 20%-owej podwyżki byłaby, zdaniem organu, sprzeczna z interesem społecznym, obejmującym efektywne i sprawiedliwe rozdzielanie środków budżetowych. 4. Skarżąca pismem z [...] listopada 2024r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując żądanie zawarte we wniosku z [...] września 2024r. Podniosła, że niezależnie od zagadnień związanych z wyborem optymalnego modelu proceduralnego (art. 155 k.p.a.), kluczowe pozostaje ukształtowanie Jej wynagrodzenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (ze wszystkimi konsekwencjami) w taki sposób, aby zostało ono zwiększone o 20% zgodnie z zapisami u.b. Przepisy rozporządzenia wydane na podstawie ww. ustawy nakładają bowiem na Szefa CBA obowiązek zwiększenia o 20% uposażenia każdego funkcjonariusza pozostającego w służbie w dniu 1 stycznia 2024 r. niezależnie od tego, czy w tej służbie pozostał, czy też nie. 5. Szef CBA ww. decyzją z [...] stycznia 2025r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja z [...] stycznia 2024r. o zwolnieniu ze służby w CBA rozstrzyga wyłącznie o rozwiązaniu stosunku służbowego w określonej dacie i nie kształtuje wysokości składników uposażenia. Nie sposób zatem przyjąć, aby decyzja ta mogła podlegać zmianom w trybie art. 155 k.p.a. poprzez wskazanie innej wysokości składników uposażenia, aniżeli te rzeczywiste na dzień jej wydania. Zamieszczenie w tej decyzji informacji o wysokości składników uposażenia ma charakter wyłącznie informacyjny. Natomiast ww. decyzja z [...] października 2023r. rozstrzyga kwestię uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Późniejsza zmiana rozporządzenia nie determinuje zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Tryb zmiany decyzji przewidziany w ww. przepisie nie może być stosowny w sytuacji zmiany stanu prawnego lub stanu faktycznego. 6. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Szefa CBA z [...] stycznia 2025r. zarzuciła naruszenie: 1) art. 155 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i odmowę zmiany decyzji personalnych w przedmiocie zwolnienia ze służby i ustalenia wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku w taki sposób, aby stawki uposażenia w tych decyzjach zostały zwiększone o 20%, zgodnie z zapisami art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a u.b., pomimo, że takiej zmianie nie sprzeciwiały się przepisy szczególne oraz przemawiały za nią zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, ewentualnie naruszenie: 2) art. 7 k.p.a. - przez niepodjęcie z urzędu wszelkich kroków niezbędnych dla załatwienia sprawy i niewydanie nowej decyzji administracyjnej kształtującej uposażenie Skarżącej w taki sposób, aby jego wysokość została zwiększona o 20% od 1 stycznia 2024r. w myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a u.b. w związku z § 2 rozporządzenia, gdy przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony, 3) art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz pkt 3 lit. a u.b. w związku z § 2 rozporządzenia - przez ich niezastosowanie i nieukształtowanie stawki uposażenia zasadniczego Skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w taki sposób, aby jego wysokość została zwiększona o 20% od 1 stycznia 2024r. W związku z tym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi zmiany lub wydania nowych decyzji personalnych kształtujących i określających uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w taki sposób, aby określona w nich stawka uposażenia zasadniczego została zwiększona o 20% od 1 stycznia 2024r., zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a u.b. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że podstawowa kwestia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy uposażenie byłych funkcjonariuszy CBA winno być zwiększone o 20% za okres od 1 stycznia 2024r. do momentu zwolnienia ze służby - tak jak ustalono w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a u.b. Celem ww. rozporządzenia było umożliwienie realizacji art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a u.b. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia wynika, że opracowano go w celu wdrożenia przepisów u.b. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a u.b., planowany średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej wynosi 120%. Projekt przewiduje podniesienie stawek uposażenia w sposób, który umożliwi zrealizowanie przepisu przywołanej ustawy i zwiększenie uposażenia otrzymywanego przez funkcjonariusza o 20%. Należy bowiem zauważyć, że uposażenie funkcjonariuszy CBA określone jest kwotowo, co oznacza, że sam wzrost kwoty bazowej dla funkcjonariuszy o 20%, tj. z 1740,64 zł w 2023r. na 2088,77 zł w 2024r., przewidziany w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d u.b., nie powoduje automatycznego wzrostu uposażenia i w celu realizacji art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.b. konieczne jest dostosowanie stawek określonych w rozporządzeniu. Wykładnia celowościowa ww. przepisów powinna zatem prowadzić do wniosków, że organ jest zobowiązany do podwyższenia uposażeń wszystkim funkcjonariuszom pozostającym w służbie na 1 stycznia 2024r., bez względu na to, czy w dniu wejścia tej regulacji nadal pełnili służbę, czy też zostali z niej zwolnieni. Ustawodawca, opracowując u.b. postanowił, że wynagrodzenie (uposażenie) osób zaliczanych do państwowej sfery budżetowej wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a u.b. winno być w 2024 r. zwiększone o 20%. Jednocześnie nie przewidział warunków, od których uzależniono by otrzymanie przez osobę wymienioną w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a u.b. zwiększonego wynagrodzenia/uposażenia. Tym samym nie jest uprawnionym twierdzenie, że Szef CBA, w zakresie realizacji ww. przepisu, posiada autonomię decyzyjną. Przysługuje ona organowi w przypadku realizowania w normalnym trybie polityki kadrowej i połączonej z nią polityki wynagradzania. W przypadku realizacji postanowień u.b. oczywistym jest, że uznanie administracyjne organu nie może decydować o tym, która z osób, zaliczanych do kategorii pracowników sfery budżetowej, otrzyma podwyżkę wynagrodzenia przewidzianą przez ustawodawcę. Istnieją podstawy, aby Szef CBA zrealizował ww. obowiązek przez zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji kształtującej i określającej wysokość uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie tych decyzji, które mają charakter ostateczny, Skarżąca nabyła określone prawa. Nie istnieją też przepisy, które sprzeciwiałby się dokonaniu takich zmian, a dodatkowo za przeprowadzeniem takiej zmiany przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Jednakże nawet, gdyby przyjąć, jak twierdzi Szef CBA (z czym Skarżąca się nie zgadza), że charakter ww. decyzji sprawia, że nie można dokonać ich zmian w trybie art. 155 k.p.a., organ winien wydać nową decyzją personalną kształtującą uposażenie Skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, w taki sposób, aby jego wysokość została zwiększona o 20% od 1 stycznia 2024r. 7. Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie jest zasadna. 2. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. 3. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, mając na względzie zarzuty skargi, wskazać należy, że ocenie Sądu w sprawie podlegało jedynie - wyrażone w zaskarżonej decyzji - stanowisko Szefa CBA w zakresie odmowy zmiany - w trybie art. 155 k.p.a. - ostatecznych decyzji administracyjnych Szefa CBA wydanych wobec Skarżącej: decyzji z [...] października 2023r. w przedmiocie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego Skarżącej oraz decyzji z [...] grudnia 2023r. w przedmiocie zwolnienia Skarżącej ze służby. Dokonania zmiany ww. decyzji w tym właśnie trybie domagała się Skarżąca we wniosku z [...] września 2024r. Szef CBA był więc związany żądaniem wniosku, który wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego (art. 63 § 2 k.p.a.). Jednocześnie nie był on uprawniony do swobodnego kształtowania treści żądania, czy zmiany jego kwalifikacji prawnej. Organ administracji nie może bowiem samodzielnie modyfikować podania, czy to w zakresie treści żądania, czy w zakresie trybu i przepisów, na podstawie których ma być on rozpatrzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 lutego 2024r. sygn. akt III OSK 3619/21; 7 maja 2020r., sygn. akt I OSK 214/2020; 30 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1812/11 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w związku z tym nieuzasadnione są podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a u.b. w związku z § 2 ww. rozporządzenia - poprzez zaniechanie "wydania nowej decyzji administracyjnej kształtującej uposażenie Skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku w taki sposób, aby jego wysokość została zwiększona o 20% od 1 stycznia 2024r. Skarżąca we wniosku z [...] września 2024r., stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, nie domagała się wydania "nowej decyzji administracyjnej" ustalającej wysokość uposażenia w sposób ww., lecz zmiany decyzji ostatecznych w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 155 k.p.a., co wprost wynika z treści żądania. Sąd w związku z tym wskazuje, że ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym (por. szerzej np. J. Borkowski (w B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 694 i nast.). Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Z art. 155 k.p.a. wynika zatem, że do zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: - istnienie decyzji ostatecznej; - za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; - zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; - brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie omawianego przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 586/06- dostępny jak wyżej), nie może też prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem a podyktowanej względami natury słusznościowej czy celowościowej. Ze stanowiska judykatury wynika ponadto, że regulacja zawarta w art. 155 k.p.a., co do zasady, odnosi się do decyzji uznaniowych (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 607/10; dostępny j.w.), w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których, organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Wskazać w związku z tym należy, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie jedynie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyroki NSA z: 12 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 561/14 i 23 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 650/19 – dostępne j.w.). Słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Słuszny interes strony to bowiem interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego, a modyfikacja stosunku administracyjnego musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa. Sąd w związku z tym przyjął, po analizie przesłanek wskazujących na potrzebę i możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a., że prawidłowa była zaskarżona decyzja Szefa CBA, utrzymująca w mocy ww. decyzję tego organu z [...] października 2024r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawie zwolnienia ze służby (ww. decyzja Szefa CBA z [...] stycznia 2024r.) oraz ustalenia wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (ww. decyzja Szefa CBA z [...] października 2023r.). Podstawę materialnoprawną ww. decyzji Szefa CBA z [...] stycznia 2024r. stanowił art. 64 ust. 3 u.CBA, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu art. 64 ust. 3 u.CBA wynika, że organ ma obowiązek zwolnić funkcjonariusza w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego żądania zwolnienia ze służby i nie może wydać decyzji odmownej. Organ jest więc związany oświadczeniem woli funkcjonariusza, a jego decyzja poświadcza, że funkcjonariusz skutecznie złożył oświadczenie woli o rezygnacji ze służby. Jedynym elementem prawotwórczym tej decyzji jest określenie daty zwolnienia ze służby, zastrzeżonej jednakże przez u.CBA maksymalnym terminem trzymiesięcznym (por. wyrok NSA z 24 maja 2023r. sygn. akt III OSK 245/22 – dostępny j.w.). Tym samym przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną wydania ww. decyzji o zwolnieniu ze służby, nie przewiduje dla organu innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pisemnym wystąpieniem funkcjonariusza ze służby, w którym wyraził on wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie decyzji o zwolnieniu. Powołany przepis określa wprost obowiązek i sposób rozstrzygnięcia, do którego organ musi się zastosować. W sferze uznania organu pozostaje jedynie określenie daty, w jakiej nastąpi zwolnienie ze służby. Przepis art. 64 ust. 3 u.CBA, określający wprost obowiązek i sposób rozstrzygnięcia, do którego organ musi się zastosować, należy zatem traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w CBA w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. Z art. 64 ust. 3 u.CBA wynika, że ww. decyzja Szefa CBA o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na jego żądanie jest decyzją deklaratoryjną, przy czym w świetle poglądów orzecznictwa tryb nadzwyczajny, przewidziany w art. 155 k.p.a., nie ma zastosowania do decyzji deklaratoryjnych (por. wyroki NSA z 14 marca 1997r., sygn. akt I SA 235/97 i z 29 października 1999r., sygn. akt I SA 2088/98 - dostępny j.w.). Ponadto omawiana decyzja nie rozstrzyga kwestii uposażenia Skarżącej. Stosownie do § 18 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z 2006r., w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i premii oraz informację o przyznanych świadczeniach pieniężnych i ich wysokości, co jest zabiegiem stricte technicznym, a nie merytorycznym. Istotą decyzji personalnej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w CBA jest wyłącznie rozwiązanie stosunku służbowego, z określoną w tej decyzji datą. Wskazanie w tejże decyzji wysokości stawki uposażenia zasadniczego oraz pozostałych składników uposażenia, ma charakter wyłącznie informacyjny. Wykluczona jest zatem dopuszczalność wzruszenia decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., na co prawidłowo uwagę zwrócił Szef CBA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w utrzymanej nią w mocy ww. decyzji z [...] października 2024r. Sąd zauważa ponadto, że rację ma również Szef CBA, wskazując w ww. decyzjach, podlegających kontroli WSA w Warszawie, że stawka uposażenia zasadniczego uzyskiwanego przez Skarżącą w dniu zwolnienia ze służby, jako mieszcząca się w granicach stawki uposażenia przewidzianej na zajmowanym stanowisku służbowym, już z przyczyn systemowych nie mogła być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Tryb zmiany decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2023r. sygn. akt III OSK 924/22 - w przypadku zmiany stanu prawnego lub stanu faktycznego. Konstrukcja ww. przepisu nie pozwala upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji, w nowych okolicznościach faktycznych lub prawnych. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może przy tym polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W art. 155 k.p.a. nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Tymczasem podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się w głównej mierze do podważenia legalności decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w zakresie nie uwzględnienia w tych decyzjach stawki uposażenia zasadniczego zwiększonego o 20% zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit d i pkt 3 lit a u.b. Jak wskazano powyżej postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ramach procedowania w trybie powyższego przepisu organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak również do zmiany ostatecznych decyzji ze względu na późniejszą zmianę przepisów. Zasadnicze znaczenie ma to, że miarodajnym kryterium weryfikacji (odwołalności) decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 § 1 k.p.a., jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie nadzwyczajne może toczyć się wyłącznie na podstawie tego samego stanu faktycznego oraz prawnego, co postępowanie pierwotne, a zmiana w tym trybie jest dopuszczalna tylko w granicach stanu faktycznego pierwotnej sprawy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (zob. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2024r. sygn. akt I OSK 821/21, LEX nr 3733042; wyrok WSA w Lublinie z 6 czerwca 2024r. sygn. akt II SA/Lu 261/24, LEX nr 3732698; por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, art. 155, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024). Zdaniem Sądu powołane przez Szefa CBA w zaskarżonej decyzji przesłanki wskazywały, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi, której zarzuty odnoszą się w głównej mierze do podważenia legalności decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oraz w sprawie ustalenia wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z powodu nieuwzględnienia w tych decyzjach stawki uposażenia zasadniczego zwiększonego o 20%, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a) u.b. w związku z ww. rozporządzeniem. Postępowanie wszczęte na skutek wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ramach procedowania w trybie art. 155 k.p.a. organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. A skoro tak, to także Sąd administracyjny, badający legalność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a., nie może kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji, o zmianę której wnioskowała Skarżąca. Dopuszczenie możliwości takiej kontroli w istocie stanowiłoby obejście zakazu traktowania nadzwyczajnego trybu z art. 155 k.p.a., jako kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zmiana ww. decyzji personalnych w trybie art. 155 k.p.a. byłaby sprzeczna z interesem społecznym tożsamym z interesem służby, gdyż skutkowałby zmianą decyzji ostatecznych prawidłowych i zgodnych z tym interesem. Trafnie dostrzega w tym aspekcie Szef CBA w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] października 2024r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, że przyznanie Skarżącej 20% podwyżki uposażenia stanowiłoby podwójne podwyższenie świadczenia, przekładające się bezpośrednio na wysokość przysługującej odprawy oraz wysokość świadczenia emerytalnego, co nie było przewidziane w ustawie budżetowej oraz stałoby w sprzeczności z względami słuszności i sprawiedliwości prowadząc do uprzywilejowania funkcjonariuszy, którzy zrezygnowali z pełnienia służby, względem tych, którzy w służbie pozostali. Sąd podkreśla, że analogiczne stanowisko jest jednolicie prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych, dotyczących tożsamych co rozpoznawana sprawa, stanów faktycznych i prawnych (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 3 września 2025r. sygn. akt II SA/Wa 511/25; 12 września 2025r. sygn. akt II SA/Wa 462/25; 19 listopada 2025r. sygn. akt II SA/Wa 445/25). 4. Sąd, konkludując stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją ww. decyzja Szefa CBA z [...] października 2024r. odpowiadają prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.