II OSK 1812/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2348/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J. K., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku rozpoznania wniosku J. K. z dnia 9 lipca 2008 r., Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2008 r. zezwolił na zamontowanie reklamy F. W. w postaci ażurowych liter nad witrynami sklepowymi oraz dwóch reklam, instalację oświetlenia dla ww. reklam, wymianę stopni do lokalu oraz dwóch zewnętrznych parapetów i odnowienie elewacji w obrębie lokalu w kamienicy przy ul. N [...] w W., odmawiając jednocześnie zezwolenia na montaż semafora oraz markiz w kolorze granatowym nad witrynami do lokalu użytkowego na parterze ww. kamienicy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zarówno budynek przy ul. N [...], jak i układ przestrzenny ulicy N. są wpisane do rejestru zabytków. Szyldy semaforowe w znaczący sposób kształtują wygląd kamienicy i ulicy. Planowany szyld, jego forma i materiał, z którego ma być on wykonany (pleksi) odbiegają w swojej stylistyce od historycznego charakteru T. Odmowa wydania zezwolenia na montaż markiz wynikała z niespełnienia przez nie warunków określonych w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] marca 2008 r. dotyczących wyglądu i kolorystyki markiz montowanych na elewacjach budynków na uli. N. wobec faktu, że granatowa tkanina markiz nie harmonizowała z elewacją kamienicy w kolorze jasnobeżowym i brązowymi witrynami. Powołując się na art. 154 K.p.a., J. K. wnioskiem z dnia 29 października 2008 r. wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...] września 2008 r. w części odmawiającej zgody na montaż markiz w kolorze granatowym nad witrynami do lokalu użytkowego na parterze w kamienicy przy ul. N. [...]. W uzasadnieniu wniosku J. K. wskazała, że wizerunek graficzny F. W., na który składa się kolorystyka markiz, jest obecny na elewacjach zabytkowych budynków ekskluzywnych dzielnic wielu miast europejskich objętych ścisłą ochroną konserwatorską. Wnioskowane markizy zostały zaprojektowane z niezwykłą starannością i znakomicie prezentują się na tle pastelowej elewacji budynku. Zdaniem wnioskodawczyni, zalecenia wynikające z zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczą wyłącznie nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, nie mogą się więc odnosić do prywatnej kamienicy. Natomiast zalecenia konserwatorskie w sprawie lokalizacji oraz wyglądu letnich ogródków restauracyjnych na ul. N. należy uznać za zupełnie nieadekwatne do oceny wyglądu eleganckiego butiku z biżuterią o wieloletniej tradycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Stołeczny Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej montażu markiz na fasadzie budynku przy ul. N. [...]. W uzasadnieniu organ zauważył, że decyzja mająca podlegać zmianie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, wobec czego do oceny złożonego wniosku znajdował zastosowanie art. 155 K.p.a. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w swoim wniosku strona nie wskazała w sposób pozytywny na spełnienie przesłanek warunkujących dopuszczalność zmiany decyzji, zakwestionowała natomiast słuszność wydanego rozstrzygnięcia, co mogłoby jednak podlegać uwzględnieniu tylko w postępowaniu odwoławczym. Interes strony zmierzający do zmiany orzeczenia nie może zostać uznany za słuszny albowiem zbyt głęboko popada w konflikt z interesem społecznym, do którego nawiązują akceptowane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków zasady ochrony zabytkowego charakteru budynków w zakresie kolorystyki ich elewacji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony nie zaś do sfery ocennej organu postępowania. Skarżąca oparła swój wniosek na podstawie określonej w art. 154 § 1 K.p.a., organ I instancji nie mógł zatem, mając na uwadze wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. VI SA/Wa 1614/08, rozpatrzeć żądania zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Niezależnie od powyższego, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, analiza decyzji z dnia [...] września 2008 r. wskazuje, że jest ona rozstrzygnięciem, na podstawie którego strona nabyła prawo, wobec czego brak jest podstaw do jej zmiany na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w niej zawarte było prawidłowe, co nakazywało organowi odwoławczemu orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W wyniku rozpoznania skargi J. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzji wydane w sprawie, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 9 i art. 154 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji samodzielnie rozpoznał wniosek w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy z treści wniosku to nie wynikało. W razie wątpliwości co do treści wniosku sprecyzowanie żądania należało do strony, jeżeli więc organ miał wątpliwości co do charakteru pisma, a w szczególności co do zamiaru i intencji strony, powinien był ją wezwać do sprecyzowania żądania, udzielając przy tym stosownych wyjaśnień. Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie zasady ogólnej wynikającej z art. 9 K.p.a. Sąd przyjął, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji arbitralnie uznał, że wniosek zawiera żądanie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., zaś organ odwoławczy uznał to stanowisko za prawidłowe. Według Sądu I instancji, decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza art. 107 K.p.a. poprzez brak wyraźnego odniesienia się do oceny przesłanek dotyczących zmiany decyzji ostatecznej. Z jej treści trudno bowiem wywnioskować, czy organ drugiej instancji rozpoznawał wniosek w trybie art. 154 K.p.a. czy art. 155 K.p.a. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien rozważyć jaka jest rzeczywista treść wniosku strony. Po dokonaniu wyboru odpowiedniego trybu postępowania organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające i orzec co do istoty sprawy, odnosząc się do wszystkich okoliczności i zarzutów strony. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że: - "uchybienie ministra oraz organ organu I instancji dotyczyło rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 kpa", podczas gdy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrzył sprawę w trybie wskazanym przez stronę, a więc na podstawie art. 154 K.p.a.; - "organ I instancji arbitralnie uznał, że wniosek zawiera żądanie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, zaś organ II instancji uznał to stanowisko za prawidłowe" podczas, gdy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał to stanowisko za nieprawidłowe, - art. 141 § 4 w związki z art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku wytycznej, która została już wykonana w uchylonym rozstrzygnięciu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a w szczególności "rozważenia kwestii jaka jest rzeczywista treść wniosku strony", podczas gdy z uzasadnienia rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że organ przyjął do wiadomości to, co strona jednoznacznie sama wskazała, a więc, że strona złożyła wniosek na podstawie art. 154 K.p.a. Zawarcie w wyroku takiej nieprawidłowej wytycznej jest konsekwencją wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania okazał się uzasadniony, nie mógł on jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada on prawu (art. 184 p.p.s.a.). Podzielić należy stanowisko skarżącego organu, który zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przedstawienie ustaleń poczynionych w sprawie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący organ trafnie bowiem twierdzi, że w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji mylnie przypisał Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaaprobowanie stanowiska organu I instancji w zakresie trybu postępowania, według którego powinien podlegać rozpoznaniu wniosek J. K. o zmianę decyzji z dnia [...] września 2008 r. Według Sądu I instancji, uchybienie organu odwoławczego dotyczyło rozpatrzenia sprawy w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 155 K.p.a. Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, że organ ten rozpoznał sprawę w oparciu o przesłanki wskazane w art. 154 § 1 K.p.a. Na przyjęte przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] września 2010 r. stanowisko wskazuje układ rozważań, w których organ ten przedstawia najpierw pogląd Stołecznego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do zaznaczonej kwestii (rozpoznania wniosku na podstawie art. 155 K.p.a.), a następnie krytycznie się do niego ustosunkowuje, odwołując się dodatkowo do poglądów wyrażanych w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Minister powołał wprawdzie art. 155 K.p.a., jednakże odrzucenie stanowiska Stołecznego Konserwatora Zabytków w zakresie dopuszczalności kwalifikacji prawnej wniosku wszczynającego postępowanie na podstawie przywołanego przepisu potwierdza zamieszczone w uzasadnieniu decyzji jednoznaczne stwierdzenie wskazujące, że w postępowaniu odwoławczym organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Trudno przyjąć, by z zaskarżonej decyzji – jak wskazał Sąd - nie wynikało, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odrzucił możliwość rozpoznania wniosku J. K. na podstawie art. 155 K.p.a., jeżeli, podsumowując swoje stanowisko, organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził w ostatnim fragmencie uzasadnienia, że decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków zawiera błędne uzasadnienie. Mylna ocena Sądu I instancji w zakresie przyjęcia, że organ I instancji uznał w rozpoznawanej sprawie, że wniosek J. K. zawierał żądanie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., zaś organ odwoławczy uznał to stanowisko za prawidłowe, jest wynikiem, jak może się wydawać, nieprawidłowego rozważenia tych fragmentów zaskarżonej decyzji, w których organ odniósł się do powodów utrzymania w mocy decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że takie rozstrzygnięcie było spowodowane uznaniem, iż decyzja z dnia [...] września 2008 r. była decyzją, na mocy której skarżąca nabyła prawo, wobec czego jej wniosek, jako oparty na nieprawidłowej podstawie, nie mógł skutkować uwzględnieniem sformułowanego w nim żądania. Innymi słowy, organ odwoławczy mógł odstąpić od rozważenia przesłanek zmiany decyzji, odnoszących się do wykazania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego w sytuacji, gdy zachodziła niedopuszczalność rozpoznania wniosku w żądanym przez stronę trybie. Zgodzić się należy również z tym zarzutem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba rozważenia jaka była rzeczywista treść wniosku strony. Jest to spowodowane tym, że sformułowane przez skarżącą w piśmie z dnia 29 października 2008 r. żądanie jednoznacznie wskazywało przedmiot sprawy podlegającej rozpoznaniu przez Stołecznego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, zgodnie z którym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Sąd za trafny uznaje tym samym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1331/05, zgodnie z którym powołanym przez stronę postępowania przepisom powinno się przypisywać - co do zasady - rolę jedynie propozycji prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Jeżeli zatem w ocenie organu prowadzącego postępowanie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, wniosek taki powinien podlegać rozpoznaniu na podstawie art. 155 K.p.a., a nie art. 154 K.p.a. Zaznaczona powyżej wadliwość nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem pomimo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji orzekający o uchyleniu obu decyzji wydanych w sprawie odpowiada prawu. Ocena ta jest wynikiem nierozważenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego tego, czy rozpoznanie sprawy w toku postępowania odwoławczego na podstawie art. 154 K.p.a. nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem, że utrzymując w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków, doprowadził do rozpoznania wniosku skarżącej o zmianę decyzji w dwóch odrębnych trybach procesowych. Postępowanie przez organem I instancji zostało przeprowadzone na podstawie art. 155 K.p.a., postępowanie wywołane wniesieniem przez skarżącą odwołania rozstrzygało zaś o zasadności jej żądania na podstawie art. 154 K.p.a. Nie można przyjąć, że odwołanie się w obu tych trybach do jednobrzmiącej przesłanki związanej z wykazaniem interesu społecznego lub słusznego interesu strony stanowi o przemienności tychże trybów w toku instancji. Takiemu założeniu sprzeciwia się bowiem formalna odrębność kodeksowych dróg weryfikacji decyzji administracyjnej, jak też odmienność przesłanek zastosowania art. 154 i art. 155 K.p.a. (fakt nabycia prawa, brak przepisu szczególnego sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie decyzji). Istotne znaczenie przypisać należy jednocześnie akcentowanemu w orzecznictwie wymogowi zindywidualizowanego badania interesu społecznego i własnego strony jako przesłanki zmiany decyzji w każdym z omawianych trybów postępowania. W przywołanym wyżej wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie bowiem zauważył, że fakt nabycia bądź nienabycia prawa w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a., może skutkować koniecznością nadawania różnego znaczenia przesłankom interesu społecznego i słusznego interesu strony jako kryterium uchylenia lub zmiany decyzji. Rozpoznanie sprawy (odwołania) przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 154 K.p.a., wobec odrębności obu dróg wzruszania decyzji administracyjnych, prowadziło do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zasadnym pozostawało uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wynika ze stwierdzenia, że w decyzji tej organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o zmianę decyzji z dnia [...] września 2008 r. w sposób zgodny z art. 155 K.p.a. Odnosząc się do wniosku skarżącej, organ stwierdził bowiem, że przesłanką zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może być zarzucana przez skarżącą decyzji z dnia [...] września 2008 r. wadliwość prawna. Tak sformułowane stanowisko jest jednak nieprawidłowe, albowiem w odniesieniu do analizowanej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za trafne uznaje stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 18 września 2008 r., II OSK 1789/07, ONSAiWSA 2009/6/117, zgodnie z którym interes społeczny lub słuszny interes strony może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Przyjmuje się, że interes społeczny nawiązuje do relacji między stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści jaką przynosi on lub może przynieść państwu, czy też społeczeństwu (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 36). Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. musi być z kolei rozumiany w sposób zobiektywizowany jako wynikająca dla strony korzyść ze zmiany lub uchylenia decyzji, która powinna podlegać prawnej ochronie. Interesem "słusznym" jest interes nie tyle wynikający z subiektywnego przekonania strony, ile interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze, organ oceniając istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji, nie miał podstaw, by poza zakresem sprawy pozostawić kwestię wadliwości decyzji z dnia [...] września 2008 r. Okoliczność ta, jeżeli zostałaby potwierdzona, mogłaby bowiem przemawiać za zmianą decyzji. Nie można bowiem zakładać, że zasada zgodnego z prawem działania administracji (zasada praworządności) powinna ustępować zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.) w każdym przypadku, gdy wydana przez organ administracji decyzja nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi. Kodeks postępowania administracyjnego stabilizacji stosunków prawnych opartych na decyzji administracyjnej przypisuje ważne znaczenie, niemniej trwałość decyzji nigdy nie powinna być rozumiana jako jej bezwzględna niezmienialność (niewzruszalność). Wzgląd na ten fakt wymagał dokonania przez organ orzekający w sprawie szczegółowych ustaleń, które przesłankom określonym w art. 155 K.p.a. nadałyby zindywidualizowaną treść. W rozpoznawanej sprawie, poza stwierdzeniem, że zarzuty przeciwko decyzji mogą podlegać uwzględnieniu jedynie w ramach postępowania odwoławczego, organ nie rozważył, czy kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2008 r. była rzeczywiście obarczona wadami niekwalifikowanymi. Nie pozwalało to zatem na merytoryczne odniesienie się do wniosku skarżącej, która swoje żądanie oparła na twierdzeniu, że zmiana decyzji wydanej z naruszeniem prawa będzie zgodna z wymaganiami interesu społecznego i jej słusznego interesu własnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.