II SA/Wa 521/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienie z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], wydanego na mocy art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było konsekwencją zapewnienia obsady stanowisk służbowych i właściwej realizacji zadań Policji przez Komendę Miejską Policji w [...], która na dzień [...] listopada 2017 r. miała 447 etatów, w tym 56 wakatów, przy czym 55 funkcjonariuszy tej jednostki Policji nie pełni służby z różnych powodów (m.in. zwolnienia lekarskie i urlopy związane z rodzicielstwem). Stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] uwzględniając zarówno interes społeczny tożsamy z interesem służby, jak i słuszny interes strony, zaznaczył, że policjant posiada takie kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa na obszarze Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz do przeciwdziałania zjawiskom patologicznym. Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko kwestii przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Natomiast Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] mianował M. K. na stanowisko równorzędne w stosunku do zajmowanego dotychczas – bez zmiany grupy zaszeregowania, stopnia etatowego oraz składników uposażenia. Decyzja zatem o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji nie pogorszyła sytuacji policjanta. W ocenie organu odwoławczego skoro przełożeni uznają, że w danych okolicznościach niezbędna jest zmiana stosunku służbowego funkcjonariusza i odbywa się to zgodnie z prawem, a zarzuty zawarte w odwołaniu kwestionujące prawidłowość rozkazu personalnego ze względu na przyczyny przeniesienia służbowego zmierzają w istocie do kwestionowania polityki kadrowej przełożonego to nie mogą one stanowić argumentacji uzasadniającej uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozostawanie w stosunku służbowym oznacza dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy potrzeb rodzinnych policjanta. Odnosząc się do zarzutu policjanta dotyczącego odległości pomiędzy miejscem zamieszkania i miejscem pełnienia służby w przypadku przeniesienia go do innej jednostki Policji wyjaśnił, że nawet jeśli przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Policji wiązać się będzie z pewnymi niedogodnościami to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Podał, że w związku z przeniesieniem będzie przysługiwał mu zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby, a także zapewnienie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego bądź kwatery tymczasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. Wnoszący skargę wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie spełnia przesłanek wynikających z art. 7 K.p.a., tj. nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz powoduje nierówne i niesprawiedliwe traktowanie jego osoby. Podkreślił, że niezrozumiałe są dla skarżącego inne decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotyczące zmian kadrowych w Komendzie Miejskiej Policji w [...] oraz w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. W jego ocenie działania te mają na celu usunięcie go z jednostki Policji, w której dotychczas pełnił służbę. Zostały bowiem stworzone odpowiednie warunki do przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, którego powodem były zgłaszane nieprawidłowości, w tym wypadek w służbie jakiemu uległ w dniu [...] grudnia 2015 r., który jest przedmiotem toczącego się postępowania o sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym w [...]. Stwierdził, że przeniesienie do innej jednostki Policji pozbawi go możliwości wykorzystania zdobytego doświadczenia i kwalifikacji zawodowych, a realizacja zaskarżonego rozkazu personalnego wymaga od niego poniesienia dodatkowych nierekompensowanych przez Policję kosztów związanych ze znalezieniem opiekuna dla dzieci i dojazdem do miejsca pełnienia służby. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zapewnił mu wsparcia socjalnego w postaci przydzielenia mieszkania służbowego oraz nie udzielono mu urlopu wypoczynkowego bądź okolicznościowego w celu przygotowania się do podjęcia służby w nowym miejscu pracy. W jego ocenie przeniesienie oznacza wydłużenie czasu dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby, co negatywnie wpłynie na relacje z rodziną, a w szczególności z dziećmi. Ponadto zaznaczył, że przełożeni odmówili mu skorzystania z przywilejów wynikających z art. 178 § 2 K.p. Skarżący podkreślił, że stanowisko, na które został przeniesiony nie jest stanowiskiem równorzędnym. Obydwa stanowiska różnią się od siebie celami, zakresem zadań i obowiązków, odpowiedzialnością, a także warunkami pracy (dwuzmianowa służba w systemie 12 godzinnym zamiast jednozmianowej w systemie 8 godzinnym). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r., jak też rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o zwolnieniu M. K. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesieniu z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Miejskiej Polskiej w [...] zostały wydane zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 25 ustawy o Policji, powinien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów się podporządkować. Istotą tej służby jest więc dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym, czy też wyższym stanowisku. Stosownie do treści art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji, przekształcenie stosunku służbowego policjanta w drodze przeniesienia służbowego następuje w formie decyzji (rozkazu personalnego), od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego. Analiza przepisów tej ustawy regulujących powyższe kwestie, prowadzi do wniosku, że nie ogranicza ona możliwości przeniesienia policjanta przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Są to przesłanki kompetencyjne wskazujące, który przełożony jest właściwy do podjęcia takiego rozkazu personalnego. Uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę określa art. 36 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Jedyne ograniczenie w zakresie przeniesienia policjanta bez jego zgody na inne stanowisko służbowe zawiera przepis art. 38 ust. 1 i 2 tej ustawy, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. Z treści powyższych przepisów wynika, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji pozostaje w gestii jego przełożonego. Jeżeli zatem skarżący zajmował stanowisko [...] [...] w [...] Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] , to właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie jego zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej był Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Podkreślić należy, że z chwilą przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] przełożonym właściwym do mianowania go na stanowisko służbowe stał się nowy przełożony w osobie Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w granicach swoich kompetencji, nakreślonych art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniony był do podjęcia rozstrzygnięcia jedynie, co do zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Natomiast komendantem właściwym do mianowania M. K. na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Miejskiej Policji w [...] jest komendant tej jednostki. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego może zostać zatem przeprowadzona dopiero w przypadku zakwestionowania rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o mianowaniu go na stanowisko służbowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl) i nie może być dokonywana w ramach niniejszego postępowania dotyczącego zwolnienia funkcjonariusza ze stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. W związku z tym nie jest zasadny zarzut skarżącego, że stanowisko, na które został przeniesiony nie jest stanowiskiem równorzędnym, bowiem różni się celem, zakresem zadań i obowiązków, odpowiedzialnością, a także warunkami pracy. Skoro organ przenoszący nie miał uprawnienia do mianowania go na określone stanowisko w strukturze komendy miejskiej Policji to nie mógł również czynić w uzasadnieniu rozkazu personalnego rozważań w danym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością. W ocenie Sądu, zarówno uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego, jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę mianowania skarżącego na nowe stanowisko służbowe. Uzasadniając zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, powołano się na potrzebę wzmocnienia stanu osobowego Komendy Miejskiej Policji w [...] (obecnie 56 wakatów, przy czym 55 funkcjonariuszy tej jednostki Policji nie pełni służby z różnych powodów) o funkcjonariusza Policji do wykonywania zadań w tej jednostce organizacyjnej i w efekcie umożliwić realizację działań w zakresie utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Nie można zakwestionować twierdzenia właściwych przełożonych skarżącego, że jego przeniesienie wywołane zostało potrzebami służby determinowanej realizacją ustawowych zadań Policji. Prawidłowość funkcjonowania Policji, jako umundurowanej i uzbrojonej formacji opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. W takich warunkach nie do przyjęcia jest stanowisko, że funkcjonariusz Policji, a więc służby, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać przeniesiony bez swojej zgody na inne równorzędne, czy też wyższe stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro tej służby. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia jego słusznego interesu. Stwierdzić należy, że nawet jeśli przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Policji wiązać się będzie z niedogodnościami dla skarżącego, to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego. Okoliczność, że skarżący posiada zobowiązania rodzinne nie może przemawiać za przyjęciem, iż w danej konkretnej sprawie jego osobisty interes faktyczny w pełnieniu służby w dotychczasowej jednostce organizacyjnej Policji przeważa nad interesem służby. Odnośnie zaś wskazywanej przez skarżącego uciążliwości wywołanej dojazdem do nowego miejsca służby (czasem i kosztami dojazdu) to należy zwrócić uwagę, że przepisy pragmatyki służbowej przewidują możliwość rekompensowania policjantom pełniącym służbę poza miejscem zamieszkania niedogodności z tym związanych, poprzez zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. Nr 91 poz. 1598, z późn. zm.), a także możliwość ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn.zm.). Z kolei zarzut naruszenia art. 178 § 2 Kodeksu pracy także nie może odnieść skutku. Wskazać należy, że ustawodawca wprowadzając do ustawy o Policji normy prawne w zakresie zmiany stosunku służbowego policjanta (np. dotyczące mianowania na inne stanowisko służbowe, przeniesienia do innej jednostki Policji), które stanowią odpowiednik art. 178 § 1 zdanie drugie Kodeksu pracy, nie przewidział ochrony dla funkcjonariusza będącego ojcem dziecka w wieku do ukończenia przez nie 4 roku życia. W przepisach zatem m.in. art. 32 i 36 ustawy o Policji, które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ustawodawca w sposób odrębny niż w Kodeksie pracy uregulował uprawnienia policjantów związane z rodzicielstwem w zakresie ochrony przed zmianą stosunku służbowego. Tym samym, stosownie do treści art. 79 ustawy o Policji, skoro przepisy tej ustawy (m.in. art. 32 i 36 ustawy o Policji) stanowią inaczej, nie można przyznać policjantowi – ojcu dziecka w wieku do ukończenia przez nie 4 roku życia – prawa do ochrony przed zmianą stosunku służbowego. Nie można zatem przyjąć, że pomimo braku ograniczeń w przedmiotowym zakresie w ustawie o Policji i przy jednoczesnym określeniu przypadków, w których policjanci korzystający z uprawnień związanych z rodzicielstwem podlegają szczególnej ochronie (art. 44 ust. 1 ustawy o Policji), zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby w stosunku do policjantów, od których wymaga się szczególnej dyspozycyjności i którzy są zobowiązani realizować istotne z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego zadania, stosować ograniczenia dotyczące zmiany miejsca pełnienia służby, które odnoszą się do pracowników. W tym kontekście stosowanie do policjantów przenoszonych do innych jednostek Policji ochrony przewidzianej w dziale ósmym Kodeksu pracy w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o Policji stanowiłoby niedopuszczalną nadinterpretację powołanych przepisów. Za przyjęciem powyższych twierdzeń przemawia także okoliczność, że również kwestie związane z czasem służby policjantów będących jedynym opiekunem dziecka do 8 lat lub osoby wymagającej stałej opieki, a także policjanta opiekującego się dzieckiem do 8 lat zostały uregulowane w sposób odrębny, odmienny niż to przewiduje Kodeks pracy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Z brzmienia natomiast § 16 ust. 2 tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że jedynie służba w niedzielę lub święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej nie może być pełniona przez policjanta będącego jedynym opiekunem dziecka do 8 lat lub osoby wymagającej stałej opieki (pkt 1), policjanta opiekującego się dzieckiem do 8 lat, jeżeli z uprawnienia takiego nie korzysta drugie z rodziców lub opiekun (pkt 3) oraz policjanta-kobietę karmiącą dziecko piersią - bez ich zgody (pkt 3). Skoro zatem M. K. jest ojcem dziecka w wieku do lat 4 to nie stanowiło to przeszkody w zwolnieniu wymienionego policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Wskazać należy, że organy Policji prawidłowo ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że funkcjonariusz, podejmując decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby w Policji musi być przygotowany na podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służby oraz na związane z tym konsekwencje, które mogą oddziaływać na sferę jego życia prywatnego. Przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych przez Komendę Miejską Policji w [...] zaistniała potrzeba wzmocnienia stanu kadrowego tej jednostki, przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes służby, w tym wypadku tożsamy z interesem społecznym. Sąd nie dopatrując się w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.