II SA/Wa 532/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Góraj, , Protokolant, Straszy sekretarz sądowy Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o kontynuowanie postępowania wszczętego na skutek wniosku z [...] lutego 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o zwolnieniu Z. D. ze służby w Policji z dniem [...] września 2002 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że wniosek z [...] lutego 2003 r. został już rozpatrzony poprzez wydanie decyzji ostatecznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. D. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jego uchylenie z powodu wadliwości decyzji – rozkazów personalnych nr [...] i [...] z dnia [...] września 2002 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o zwolnieniu go ze służby w Policji oraz cofnięciu dodatku służbowego i przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed zwolnieniem, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja o zwolnieniu okazała się wadliwa, gdyż orzeczeniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił (wyeliminował z obrotu prawnego) własne orzeczenie nr [...] z dnia [...] września 2002 r., o wymierzeniu Z. D. kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, w następstwie czego przestały istnieć podstawy prawne i faktyczne wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji. Kwestia prawomocności rozkazu personalnego nr z [...] września 2002 r. o zwolnieniu strony ze służby nie ma zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji zastosowanie ma art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że personalnym nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. zwolnił Z. D. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, z późn. zm.) z dniem [...] września 2002 r. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2003 r. pełnomocnik strony wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] września 2002 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. odmówił wznowienia wskazanego postępowania administracyjnego. W wyniku skutecznie wniesionego odwołania Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. pełnomocnik strony wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o przywrócenie Z. D. do służby w Policji. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika strony do wyjaśnienia, czy wniesione przez niego żądanie należy rozumieć jako ponowny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] września 2002 r., czy też jako inny środek wzruszenia ostatecznej decyzji. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2012 r. pełnomocnik wskazał, iż "wniosek z dnia [...] października 2012 r. nie jest ani ponownym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] ani innym środkiem wzruszenia ostatecznej decyzji, lecz wnioskiem o kontynuowanie postępowania wszczętego na skutek wniosku z dnia [...] lutego 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2002 r. zwalniającym [...] Z. D. ze służby w Policji z dniem [...] września 2002 r.". Organ przypomniał, iż w myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostanie podjęte wbrew obowiązującemu prawu, jak i wtedy, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania. Wskazał ponadto, że przepis art. 61a K.p.a. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Powołany przepis pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia – od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, lecz należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W ocenie Komendanta Głównego Policji, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ wskazał również, że to treść żądania wyznacza przedmiot postępowania i w związku z tym, mając na uwadze sprecyzowanie wniosku z [...] października 2012 r. oraz ostateczną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r., należało przyjąć, iż w sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w trybie art 61a K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia w postaci: 1) naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, 2) naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 i 144 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i wcześniej Komendant Wojewódzki Policji w B., nie dostrzegli, że orzeczeniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił swoje orzeczenie nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby i umorzył postępowanie dyscyplinarne. Oznacza to, iż odpadła wskazana w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby, co potwierdza orzecznictwo, a w konsekwencji zastosowanie ma art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Dlatego też w państwie prawa niedopuszczalna jest sytuacja, w której policjant nie zostaje przywrócony do służby pomimo oczywistej wadliwości decyzji o ukaraniu go karą wydalenia ze służby oraz pomimo uchylenia tej decyzji. Odnosząc się natomiast do przepisu art. 61a § 1 K.p.a., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia skarżący stwierdził, iż nie sposób przyjąć, że w sprawie istnieje uzasadniona przyczyna odmowy przywrócenia go do służby, skoro odpadła przesłanka do jego zwolnienia i powołał się w tym zakresie na stanowisko SKO w [...] zawarte w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Wniosek o kontynuowanie postępowania o przywrócenie do służby nadaje się bowiem do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej w stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do przepisu art. 63 § 1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej (...). Wymagania formalne co do treści podania określa przepis art. 63 § 2 i § 3 K.p.a., przyjmując w tym zakresie zasadę ograniczonego formalizmu. Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że obowiązek wskazania żądania wyznacza przedmiot postępowania, zaś brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, jego treść określa przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, np. nie może żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zmienić na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym: "Stosownie do art. 61 § 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji" (por. wyrok NSA z 11.06.1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3 poz. 47). W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2012 r. zatytułowanym "Wniosek o przywrócenie do służby w Policji" wniósł o uchylenie z powodu ich wadliwości, decyzji – rozkazów personalnych nr [...] i [...] z dnia [...] września 2002r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o zwolnieniu Z. D. ze służby w Policji oraz cofnięciu mu dodatku służbowego, a nadto o przywrócenie skarżącego do służby w Policji na stanowisko równorzędne z zajmowanym stanowiskiem. Wezwany przez organ do sprecyzowania powyższego żądania, w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wskazał w pierwszej kolejności, że wniosek z [...] października 2012 r. jest wnioskiem o kontynuowanie postępowania wszczętego na skutek jego wniosku z [...] lutego 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2002 r., zwalniającym Z. D. ze służby w Policji z dniem [...] września 2002 r. W dalszej części powtórzył żądania zawarte we wniosku z [...] października 2012 r. Niewątpliwie zatem żądanie pełnomocnika skarżącego, wyznaczające tym samym przedmiot postępowania, dotyczyło kontynuowania postępowania wszczętego wnioskiem z [...] lutego 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] z [...] września 2002 r. W tej sytuacji podkreślenia wymaga, iż postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem zostało zakończone decyzją ostateczną Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2003 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Zasadne było zatem przyjęcie przez organy Policji, że zastosowanie ma w sprawie przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powyższej regulacji ustawodawca określił dwie samodzielne i niezależne przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w postaci wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną oraz innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z oczywistych względów pierwsza z wymienionych przesłanek w niniejszej sprawie nie została spełniona, albowiem Z. D. jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd podziela natomiast stanowisko organu, że zaistniała druga z wymienionych w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanek. W świetle doktryny do "innych uzasadnionych przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania" można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (w: B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 299). Podobne stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13.12.2011 r., II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W rozpatrywanej sprawie inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o kontynuowanie postępowania wszczętego wnioskiem z [...] lutego 2003 r., jest jego zakończenie decyzją ostateczną. Stąd też nietrafny jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów zażalenia, gdyż organ odnosząc się do nich stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, a zatem niecelowa jest ocena zasadności zarzutów odnoszących się do kwestii merytorycznych. Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.