II SA/Wa 535/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Anna Mierzejewska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. G. – przedstawiciela ustawowego małoletniej D. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. G. z dnia [...] kwietnia 2010 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletniej córki – D. G., po zmarłym ojcu M. G. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że M. G. – zmarły w wieku 54 lat ojciec małoletniej D. G. – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 12 lat, 10 miesięcy i 19 dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 21 dni tych okresów. Podał, że w latach 1974 – 1976, 1976 – 1977, 1992 – 1999 oraz 1999 – 2005 oraz w okresie od września 2005 r. do dnia [...] listopada 2009 r., tj. do dnia zgonu, wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające M. G. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. E. G. decyzję tę uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 355/11 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając istnienie podstawy wznowieniowej, gdyż decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. podpisała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. Jednocześnie Sąd wskazał na potrzebę powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych, ewentualnie zobowiązania strony do złożenia dodatkowych dokumentów na poparcie jej twierdzeń. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...], odmawiającą przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla małoletniej D. G., po zmarłym ojcu M. G., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wskazał ponadto, że w związku z nadesłaną przez stronę dokumentacją medyczną, sprawa została skierowana do lekarza orzecznika ZUS, który w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że M. G. był częściowo niezdolny do pracy do dnia zgonu, jednak dokładnej daty powstania tej niezdolności ustalić się nie da. Organ podkreślił, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza – a nie uniemożliwia całkowicie – wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, zaś samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej ZUS jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega uznaniu administracyjnemu. Zaznaczył jednocześnie, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), służy celom pozarentowym i nie jest równoznaczne z orzeczeniem wydawanym przez lekarza orzecznika ZUS we wskazanym wyżej trybie. Prezes ZUS podał również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, fakt opiekowania się dzieckiem oraz rejestracja w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie mogą być uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy emerytalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E. G. zwróciła uwagę na bardzo zły stan zdrowia małoletniej D. G. oraz swój, a także na trudną sytuację materialną rodziny, zarzucając, że rozstrzygnięcie Prezesa ZUS jest dla jej córki nader krzywdzące. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że D. G. (ur. [...] maja 1999 r.) jest pozostałą po zmarłym M. G. (ur. [...] sierpnia 1955 r.) członkiem rodziny. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma ona niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną jej matki, na utrzymaniu której pozostaje. Ponadto, ze względu na wiek, nie może ona podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez zmarłego ojca świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji ojca dziecka), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). M. G. na przestrzeni 54 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 12 lat, 10 miesięcy i 19 dni, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. dniem zgonu, na wymagane 5 lat, posiada jedynie 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Na skutek przerw w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie wypracował on zatem wymaganego prawem okresu. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Stan zdrowia zmarłego M. G. nie pozwala bowiem – w oparciu o akta sprawy – przyjąć, iż brakujący do wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu okres usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Osoba, która nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu pogarszającego się czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. Pogarszający czy też zły stan zdrowia zmarłego w okresie przerw w zatrudnieniu nie został natomiast poparty dokumentacją medyczną w takim stopniu, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w okresie nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy. Tymczasem takich dokumentów w niniejszej sprawie nie ma, bowiem złożone do akt sprawy wyniki badań [...], opinia biegłego [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nie uzasadniają w sposób wystarczający faktu, iż to właśnie na skutek szczególnych okoliczności M. G. nie mógł wypracować wymaganego przepisami stażu ubezpieczeniowego. Skoro więc w przedmiotowej sprawie wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (zgonem) nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, nie może być uznana za spełnioną i – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy – jest to okoliczność eliminująca córkę skarżącej z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.