II SA/Wa 536/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D. K. – przedstawicielki ustawowej małoletniego K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Decyzją z [...] lutego 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję podjętą [...] grudnia 2009 r., odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego K.K. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 28 października 2009 r., kierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, D.K. – działająca jako przedstawicielka ustawowa małoletniego syna K.K., wystąpiła o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla swojego syna po zmarłym ojcu S.K. We wniosku tym podała, że S.K. zginął śmiercią tragiczną w wypadku samochodowym, będąc w okresie zatrudnienia. Był głównym żywicielem rodziny, zapewniając utrzymanie synowi. Wnioskująca wskazała również, że przebywa na urlopie wychowawczym i pobiera zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowania dziecka. Świadczenia te wynoszą 618 zł. Podkreśliła trudną sytuację materialno-bytową, zaznaczając jednocześnie, że umowę o pracę ma tylko do marca 2010 r. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na treść art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) i uznając, że warunki w nim określone muszą być spełnione łącznie, organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i spełnienie przez ojca małoletniego K.K. warunków wymaganych do nabycia uprawnień do renty w trybie zwykłym. S.K. zmarł w wieku 40 lat i do daty śmierci miał udokumentowane 2 lata 11 miesięcy i 11 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 11 miesięcy i 14 dni tych okresów. Jednocześnie organ podkreślił, że zmarły po zakończeniu służby wojskowej w dniu [...] sierpnia 1989 r. podjął zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe dopiero [...] listopada 2007 r., tj. w wieku 39 lat. W okresie pomiędzy 1989 r. a 2007 r. zmarły ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały żadne obiektywne przeszkody do wykonywania zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. W tym kontekście organ podkreślił, że skoro ojciec dziecka podejmował prace dorywcze bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego, to był to jego świadomy wybór, rodzący określone skutki prawne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D.K. podkreśliła, że w jej ocenie, pomimo że nie zostały spełnione warunki – jej dziecku przysługuje renta w drodze wyjątku. Podtrzymała swoją argumentację zawartą we wniosku z 28 października 2009 r., akcentując trudną sytuację materialną. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił w niej, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ww. ustawy, również odnoszą się do osoby zmarłej. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania tego przepisu, uznaje się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W dalszej części decyzji organ wskazał, że z dokumentacji rentowej wynika, że w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] listopada 2007 r., tj. przez ponad 18 lat ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Jednocześnie przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanym okresie ubezpieczony nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności z powodu stanu zdrowia. Organ podkreślił, że do śmierci w dniu [...] listopada 2008 r. nie została u ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem z [...] kwietnia 2009 r. komisja lekarska ZUS orzekła, że ojciec dziecka nie był niezdolny do pracy przed [...] marca 1990 r. Nadto organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ww. ustawy. Zważył również, że wnioskująca udokumentowała okresy składkowe i nieskładkowe ubezpieczonego wynoszące łącznie 2 lata 11 miesięcy i 11 dni, które są nieadekwatne do wieku zmarłego wynoszącego 40 lat. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak, zdaniem organu, nie może ono pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku ojca dziecka, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Odnosząc się do trudnej sytuacji przedstawionej przez wnioskującą, organ wskazał, że nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ww. ustawy nie są bowiem świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Zauważając niespełnienie ustawowych warunków, powtórzyła swoje stanowisko, że mimo to jej dziecku przysługuje renta w drodze wyjątku. Skarżąca podkreśliła, że śmierć ojca dziecka nastąpiła w okresie ubezpieczenia i była przypadkiem losowym. Podała, że jedynym źródłem utrzymania jej i syna jest zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w łącznej wysokości 618 zł, a także, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem nie może podjąć zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga, analizowana w kontekście podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a więc nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać je w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W sprawie niniejszej nie zaistniała przesłanka druga – niespełnienie wymagań do renty rodzinnej nie zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Na podkreślenie zasługuje także, że instytucja świadczenia w drodze wyjątku nie należy do grupy świadczeń socjalnych, wypłacanych stosownie do potrzeb wnioskodawców. Zadaniem tego rodzaju świadczenia jest minimalizowanie negatywnych skutków braku lub niewystarczającego okresu opłacania składek związanych z wykonywaniem pracy wyłącznie z powodów niezależnych od woli i działania ubezpieczonego. Jakkolwiek przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wiążą przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie stanu sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem nadal świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie, o czym świadczy fakt uregulowania tej instytucji w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Pominięcie wskazanej wyżej okoliczności przy ocenie przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku doprowadziłoby do konieczności przyznawania takich świadczeń większości wnioskodawcom, a zatem utraciłoby charakter wyjątkowości. W orzeczeniu z 28 marca 2001 r., II SA 3028/00 NSA przyjął, że "mimo że art. 83 ust. 1 przewiduje możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jeżeli nie zostały spełnione warunki dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych, co odnosi się w szczególności do braku wymaganego okresu, niemniej, wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest ten przepis i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od przepracowania dostatecznie długiego okresu pracy, chociaż niewystarczającego dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Innymi słowy, zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1, powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznania świadczeń – niewiele różniących się co do wysokości – osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia i co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny (art. 7 k.p.a.), a także zasady sprawiedliwości. Powyższy pogląd został utrwalony w orzecznictwie NSA. W rozpoznawanej sprawie ojciec małoletniego K.K. zmarł w wieku 40 lat. Udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy jaki posiadał, to 2 lata 11 miesięcy i 11 dni. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że okres ten jest nieadekwatny do wieku zmarłego. S.K. zmarł wprawdzie w okresie ubezpieczenia, jednakże bezpośrednio przed śmiercią jego staż pracy wynosił jedynie 11 miesięcy i 14 dni. Wcześniej przez ponad 18 lat pozostawał bez zatrudnienia zgłoszonego do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Oznacza to, że zmarły został objęty ubezpieczeniem społecznym związanym z zatrudnieniem dopiero w wieku 39 lat. Poprzedni okres składkowy obejmował zasadniczą służbę wojskową, którą zmarły pełnił od [...] września 1987 r. do [...] sierpnia 1989 r. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych nie można uznać, że śmierć 40-letniego ojca małoletniego K.K., w okresie ubezpieczenia trwającym dopiero od 11 miesięcy i 14 dni, stanowić może okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 cyt. ustawy. W sprawie istotne jest bowiem i to, że nie zostały wykazane w niej przyczyny niezależne od woli i działania zmarłego, z powodu zaistnienia których przez całe swoje dorosłe życie nie podejmował on legalnego zatrudnienia. Znajdujące się w aktach orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej ZUS wskazują, że S.K. był zdolny do pracy. Brak jest jednocześnie jakichkolwiek dowodów wykazujących, że poszukiwał pracy, lecz starania te okazały się nieskuteczne. Z oświadczenia skarżącej wynika, że pracował dorywczo. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest jednakże pogląd, że wykonywanie prac dorywczych nie może być ocenione w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 cyt. ustawy. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki np. jak w rozpoznawanej sprawie brakiem uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (por. up. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2008 r., II SA/Wa 1852/07, Lex nr 518738; wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1133/07, Lex nr 501671. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy, oceniać należy jako niespełnienie przesłanki "szczególnych okoliczności" określonej w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., I OSK 1761/06, Lex nr 342521). Reasumując – skoro za szczególną okoliczność uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach – na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu – uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ zasadnie uznał, że takie szczególne okoliczności nie zostały wykazane, co w konsekwencji nie pozwalało na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Niewątpliwie sytuacja życiowa D.K. i jej małoletniego syna jest trudna. Jednakże sama trudna sytuacja materialna i rodzinna nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak wskazano na wstępie, świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2007 r., II SA/Wa 381/07, Lex nr 491289). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.