II SA/Wa 540/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R. W. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji (organ) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. po rozpoznaniu odwołania Pana R.W. (skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (organ I instancji) nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy . Oświadczeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (data wpływu) skarżący zwrócił się do organu I instancji o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W oświadczeniu poinformował, iż wraz z rodziną mieszka w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], którego właścicielem jest jego matka Pani W.W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. przyznał zainteresowanemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. W związku z dokonywaną w garnizonie s. analizą dotyczącą aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariuszy Policji organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zainteresowanemu uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie skarżący został poinformowany o możliwości zgłoszenia wątpliwości, uwag i żądań oraz zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący poinformował, że nie zgadza się z przytoczonymi argumentami w uzasadnieniu zawiadomienia mającymi przemawiać za odmową uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wskazał, że strona posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia. Zajmowanie przez zainteresowanego i jego rodzinę powierzchni mieszkalnej 31,73 m2 w lokalu mieszkalnym w S. (miejscowości pobliskiej) przy ul. [...] zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe, a zatem stan faktyczny sprawy wypełnia negatywną przesłankę do dotychczas przyznanego zainteresowanemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu I instancji lokal mieszkalny, w którym zainteresowany mieszka należy do osoby z bliskie rodziny funkcjonariusza, tj. matki, a zatem długotrwałe udostępnienie mieszkania do wyłącznego korzystania najbliższym członkom rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Natomiast, zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. W jego ocenie zajmowanie części domu na podstawie użyczenia, jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Od niniejszej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który po rozpatrzeniu akt sprawy wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Organ wskazał, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej. Służbę pełni w Wydziale [...] w K. Podniósł, że wraz z żoną M. i synami zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiada jego matka. Czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania policjanta — S., a miejscem pełnienia przez niego służby – K. nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony, dlatego uznał, że S. to miejscowość pobliska w stosunku do K. Podtrzymał stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. i stwierdził, że w przypadku rozpatrywania uprawnień policjanta do lokalu mieszkalnego oraz świadczeń do tego prawa zastępczych, np. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ocenia się, czy zajmowany przez policjanta lokal lub jego część w postaci samych pokoi mieszkalnych zaspakaja potrzeby mieszkaniowe rodziny policjanta. Jego zdaniem podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podniósł, że bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz.1170 z późn.zm.) lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. 9. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek; dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; (...). Natomiast definicja "normy mieszkaniowej" została zawarta w postanowieniach § 3 rozporządzenia: norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W ocenie organu rodzinie skarżącego przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2. Wskazał, że zajmowana przez jego rodzinę powierzchnia mieszkalna 31,73 m2 zaspakaja jej potrzeby mieszkaniowe. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do żądania skarżącego co do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powołał się na przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - § 1 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie tytułów wyszczególnionych w punktach 1 - 6. Podniósł, że ustawa o Policji, jak również przepisy wykonawcze, posługując się pojęciem "posiadanie", tego pojęcia nie definiują. Jego zdaniem zajmowanie lokalu (lub części lokalu) na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucając naruszenie przepisów art. 7a § 1 i art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w sytuacji odebrania uprawnień, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony, a ponadto postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wskazał, że organ nie wziął pod uwagę definicji posiadania lokalu mieszkalnego, którą określono w art. 95 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 6 Rozporządzenia MSW;A. Zgodnie z 95 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom. Organ całkowicie pominął tą wykładnię przy wydaniu decyzji, a swoją decyzję oparł jedynie na przepisach wynikających z Kodeksu cywilnego. Naruszenie § 3 oraz § 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż organ I instancji wymusił w pisemnym poleceniu służbowym zawartym w piśmie [...] z dnia [...] marca 2017 roku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wypełnienie dołączonego do pisma druku. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia policjant zobowiązany jest złożyć nowe oświadczenie mieszkaniowe jedynie przy zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego, co nie miało miejsca w moim przypadku. Jednocześnie druk wniosku o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego był niezgodny ze wzorem załącznika, o którym mowa w § 3 Rozporządzenia. Naruszenie art. 35 § 1 § 3 oraz art. 36 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne rażąco przekraczając ustawowy termin, a ponadto nie powiadomił o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Podniósł, że w trakcie postępowania podał, iż pod adresem S. ul. [...] zamieszkuje wraz z żoną M.W. oraz dwoma synami L.W. (ur. 16.09.2005r.) oraz K.W. (ur. 30.11.2008r.). Natomiast nie wskazał, iż jego matka, która zameldowana jest pod adresem S. ul. [...] w większości czasu zamieszkuje wraz z jego rodziną pod adresem S. ul. [...]. Posiada ona w tym mieszkaniu swoje rzeczy osobiste i często w ciągu miesiąca przebywa w nim i w nim nocuje a to jest spowodowane faktem, iż pomaga w opiece nad małoletnimi synami. W tym stanie rzeczy jego zdaniem nie można mówić o skarżącym jako o posiadaczu zależnym tego mieszkania. Wobec tego jego zdaniem nie potwierdzony jest argument podawany przez organy instancji, iż jego matka udostępnia długotrwale mieszkanie do wyłącznego korzystania najbliższym członkom rodziny. Z uwagi na wskazane argumenty, jego zdaniem nie mają tu zastosowania przepisy odnoszące się do norm zaludnienia, a jeżeli już to powinny być one liczone w tym przypadku nie jako 4 a 5 norm zaludnienia. Przy wyliczaniu 5 norm zaludnienia, powierzchnia mieszkalna tego mieszkania jest niewystarczająca i nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych. W związku z powyższym wnosił o uchylnie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. o cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego przedwczesne są rozważania co do motywów podjętego rozstrzygnięcia, i przytoczonej tam argumentacji. Należy zauważyć, iż wobec argumentacji dotyczącej stanu faktycznego przytoczonej przez skarżącego w skardze stanowisko organu jest przedwczesne. W ocenie WSA sprawa wymaga dalszych ustaleń. Organy wskazały, że wobec ustalonego stanu faktycznego skarżący jest "posiadaczem zależnym" lokalu mieszkalnego usytuowanego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, który zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe i wobec tego koniecznym stało się cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji wydając decyzję Nr [...] w dnia [...] grudnia 2018 roku utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję podobnie jak i organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu zamieszkiwania w tym mieszkaniu matki skarżącego. Fakt, że skarżący dopiero na etapie skargi do sądu wskazał tę okoliczność i organy nie mogły wziąć jej pod uwagę w trakcie postępowania administracyjnego, ponieważ nie była ona przedstawiona przez skarżącego. Przekazana a powyżej wskazana okoliczność zamieszkiwania w tym lokalu matki skarżącego zmienia stan faktyczny w sposób na tyle istotny, że wymaga dodatkowej analizy przeprowadzonej przez organ. Z argumentacji skarżącego wynika, że jego matka przebywa w lokalu często i pomaga w opiece nad małoletnimi synami skarżącego – L. i K. w czasie gdy skarżący i jego żona są w pracy. Ponadto podniósł, że często w przeciągu miesiąca zamieszkuje w tym lokalu, przebywa i nocuje a także posiada swoje rzeczy osobiste. Ponadto wskazał, że wszystkie umowy na media, tj.: czynsz, gaz, prąd są zawarte przez stosowne instytucje z moją mamą. Z przedstawionej przez skarżącego informacji może wynikać, że lokal zajmowany przez skarżącego jest centrum życiowym jego matki, ale postawienie takiej tezy wymaga prowadzenia postępowania i dokonania w jego ramach dalszych ustaleń. W tym wypadku jeżeli w dalszym postępowaniu administracyjnym zostanie potwierdzony ww. stan rzeczy, powinny być brane pod uwagę normy zaludnienia jako 5 norm zaludnienia a nie 4 jak wskazał organ. Przy takim wyliczaniu powierzchnia mieszkalna dla 5 norm zaludnienia tego mieszkania jest niewystarczająca i nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 z późn. zm.). Należy zauważyć, że przepis art. 95 ust. 1 pkt od 1 do 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, który precyzuje, że uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym definicja posiadania lokalu mieszkalnego jest wątpliwa. Z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że: "Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3 ". Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 1 ww. ustawy.