II SA/Wa 549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 r. ze zm.) oraz § 1, 4, 5, 6, 7 i 8 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) w zw. z § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) oraz oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez Z. G., nakazał wymienionemu zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego ze brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] za okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 15 lipca 2006 r. w wysokości [...] (słownie osiem [...]) w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Z. G. na podstawie powołanej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej otrzymywał wyżej wymienione świadczenie do dnia 15 lipca 2006 r. Z dniem 16 lipca 2006 r., w oparciu o rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. Na podstawie oświadczenia Z. G. z dnia 11 lipca 2006 r. oraz pisma [...] Oddziału Straży Granicznej w N. z dnia 3 listopada 2006 r. nr [...] stwierdzono, że miejscowość G., w której zamieszkuje skarżący wraz z rodziną jest - w myśl art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej – miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości B. będącej miejscem pełnienia przez niego służby. Powołując się na pismo Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 16 października 2006 r. nr [...] stwierdzono, że w związku z tym, iż współwłaścicielką domu, w wymienionej miejscowości jest z tytułu dziedziczenia żona skarżącego, która zarazem jest współposiadaczem tego domu, to skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 powołanej ustawy. Ponieważ do dnia 16 lipca 2006 r. żona skarżącego posiadała dom w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia przez skarżącego służby, to nie spełniał on warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i stosownie do § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, zobowiązany jest zwrócić nienależne pobrane świadczenie za okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 15 lipca 2006 r. Od powołanej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej Z. G. złożył w dniu 1 grudnia 2006 r. odwołanie. We wstępnej jego części stwierdził, że zastosowana przez Komendanta interpretacja art. 336 Kodeksu cywilnego nie uwzględnia społecznego sensu uchwalenia przepisów dotyczących otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy ogranicza krąg funkcjonariuszy, którym należne jest przedmiotowe świadczenie. Z. G. zarzucił również naruszenie art. 35 k.p.a. wskazując, że postępowanie toczyło się ponad dwa i pół miesiąca. Stwierdził, iż poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie pisma z dnia 3 listopada 2006 r. nr [...], naruszono przepis art. 75 k.p.a., ponieważ z treści tego pisma nie wynika, w jaki sposób dokonano pomiaru odległości między miejscowościami, a tak istotny dowód w sprawie powinien być przeprowadzony rzetelnie i w obecności strony, w szczególności przez osobę mającą w tym zakresie właściwe uprawnienia. Skarżący zauważył dalej, że organ wydający decyzję w jej uzasadnieniu powołał się na dokument, który nie nosi cech opinii prawnej i nie powinien stanowić dowodu w sprawie, to jest na pismo Dyrektora [...] Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 16 października 2006 r. nr [...]. Wskazując, że wymieniony dokument stał się kluczowym dowodem w sprawie, Z. G. zauważył, iż wydanie polecenia co do rozstrzygnięcia organowi orzekającemu w konkretnej sprawie administracyjnej jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Następnie skarżący, podniósł, że ani on ani jego żona, wbrew temu, co twierdzi Komendant w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie są współwłaścicielami domu w miejscowości G. i nie mają żadnego tytułu prawnego do masy spadkowej w postaci tego domu. Dalej zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do jego oświadczenia z dnia 5 września 2006 r., którym sprostował oświadczenie mieszkaniowe z dnia 11 lipca 2006 r. oraz nieuwzględnienie opinii prawnej radcy prawnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. Wskazując dalej, że orzeczeniem sądowym nie stwierdzono nabycia spadku, Z. G. podniósł, że w nieuprawniony sposób organ - w oparciu o art. 924, 925 Kodeksu cywilnego - twierdzi, że jego żona ma prawo do zamieszkiwania w posiadanym domu. Zauważył, że jego żona jest tylko potencjalnym spadkobiercą i nie ma aktualnie woli posiadania masy spadkowej w postaci domu w miejscowości G. W dalszej części skargi Z. G. szerzej odniósł się do podniesionej na wstępie kwestii wąskiej interpretacji pojęcia posiadania. Powołując się na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892 ze zm.) oraz w powoływanym już rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. skarżący stwierdził, że posiadanie, o którym mowa w przepisie § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., musi być odpowiednio udokumentowane właściwym tytułem prawnym, jak na przykład aktem notarialnym, czy też odpisem księgi wieczystej i niewątpliwe musi to być posiadanie zgodne z obowiązującymi przepisami. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], działając na odstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej również jako k.p.a., art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, § 8 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] uchylił za zgodą strony decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o przyznaniu Z. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z tym, zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, wszelkie należności otrzymane na podstawie uchylonej decyzji stały się nienależne i podlegają zwrotowi, stosownie do § 8 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Zauważając, że podniesione w odwołaniu z dnia 1 grudnia 2006 r. zarzuty dotyczą zasadności utraty przez Z. G. prawa do przedmiotowego równoważnika, to znaczy kwestii rozstrzygniętej powołaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., organ drugiej istancji stwierdził, że nie podlegają one rozpatrzeniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu pobranych kwot. Z decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. Z. G. nie zgodził się w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z dnia 22 lutego 2007 r. Na wstępie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu błędną interpretację rozstrzygnięcia decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w N. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Stwierdził, że Komendant Główny nieprawidłowo uznał, iż z chwilą uprawomocnienia się wymienionej decyzji Z. G. utracił uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a wszystkie należności otrzymane na podstawie uchylonej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] stały się nienależne i podlegają zwrotowi zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 powoływanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skarżący zauważył, że decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczyła uchylenia za jego zgodą decyzji nr [...] o przyznaniu przedmiotowego równoważnika, a także orzeczenia o utracie przez niego tego równoważnika z dniem 16 lipca 2006 r. oraz traktowania dnia 15 lipca 2006 r. jako ostatniego dnia wypłaty świadczenia, o którym mowa. Jak stwierdził dalej, intencją wydania tej decyzji było zakończenie wypłacania powyższego świadczenia przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z powodu zmiany miejsca pełnienia służby przez skarżącego. Decyzja nr [...] nie rozstrzygała o pozbawieniu Z. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ani o tym, że dotychczas pobierane świadczenie było nienależne. Skarżący zauważył również, że organ pierwszej instancji wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. W ocenie Z. G. już wtedy organ odwoławczy błędnie zinterpretował wymienioną decyzję i odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego, w odpowiedzi na wniosek stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego mimo braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających ten stan rzeczy. Zauważając, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej prowadził postępowanie badając, czy doszło do nienależytego pobrania przedmiotowego świadczenia, Z. G. stwierdził, iż organ drugiej instancji niezasadnie odrzucił podniesione w odwołaniu z dnia 1 grudnia 2006 r. zarzuty uznając, że dotyczą one zasadności utraty prawa do równoważnika, a kwestionowana decyzja została wydana w związku ze zwrotem nienależnie pobranych wartości pieniężnych. W dalszej części skargi Z. G. powołał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Straży Granicznej zauważył ponadto, że wadliwość sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w części orzekającej o utracie z dniem 16 lipca 2006 r. prawa do równoważnika, jak i okoliczność wydania tej decyzji ze względu na przeniesienie służbowe skarżącego, nie zmieniają skutku w postaci uchylenia prawa do świadczenia, a co za tym idzie uznania wypłaconego równoważnika za nienależny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 96 ust. 1 powoływanej ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie zaś z przepisem § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, kwoty równoważnika pieniężnego wypłacone za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym funkcjonariusza, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość oraz w razie niewykonania obowiązku zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Natomiast podany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przewiduje obowiązek zwrotu równoważnika w razie jego nienależnego pobrania na skutek zaistnienia innych okoliczności uzasadniających zwrot nienależnie otrzymanego świadczenia. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej okolicznością, o której mowa w powołanym przepisie jest fakt wydania w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], którą: – za zgodą strony uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. o przyznaniu Z. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, – orzeczono o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez wymienionego od dnia 16 lipca 2006 r. oraz – potraktowano dzień 15 lipca 2006 r., jako ostatni dzień wypłaty przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu powołana decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie wywołuje skutku w postaci zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., zatem niezasadne jest stanowisko organu, że w związku z tym, iż decyzja ta stała się ostateczna, funkcjonariusz utracił uprawnienie do pobierania świadczenia, a wszystkie należności otrzymane na podstawie uchylonej decyzji stały się nienależne i podlegają zwrotowi. Decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie wyeliminowała ona z obrotu prawnego decyzji nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z mocą wsteczną (ex tunc) od dnia wydania uchylonej decyzji, to jest od [...] stycznia 2005 r. Wydana w oparciu o powołany przepis decyzja uchylająca inną decyzję administracyjną wywołuje skutki od dnia jej wydania (ex nunc). Z mocą wsteczną działa jedynie stwierdzenie nieważności decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1086/97. LEX nr 44637). Nadto, abstrahując od tego, że skoro przepis art. 155 k.p.a. stanowi o zmianie lub uchyleniu decyzji, to rozstrzygnięcie decyzji powinno odnosić się do takiego właśnie zakresu orzekania, czyli zmieniać lub uchylać daną decyzję albo odmawiać jej zmiany lub uchylenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/05. LEX nr 191382), zauważyć należy, że wymienioną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. orzeczono o utracie równoważnika pieniężnego przez Z. G. z dniem 16 lipca 2006 r., a jako ostatni dzień wypłaty przedmiotowego świadczenia określono dzień 15 lipca 2006 r. Nie sposób podzielić wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że orzeczenie o utracie z dniem 16 lipca 2006 r. prawa do przyznanego równoważnika stanowi wadliwość decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., która nie zmienia skutku tej decyzji w postaci uchylenia prawa do świadczenia, wobec czego wypłacone świadczenie stało się nienależne. Mając zatem na uwadze prawny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a., która nie jest aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku decyzji stwierdzających nieważność, oraz fakt występowania w obrocie prawnym, korzystającej z domniemania legalności i prawidłowości, decyzji rozstrzygającej o tym, kiedy skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego oraz określającej ostatni dzień wypłaty tego równoważnika, należy stwierdzić, że uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], nie stanowi podstawy do zastosowania przepisu § 8 ust. 1 pkt 3 powoływanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i wydania decyzji o zwrocie równoważnika pieniężnego przez skarżącego z powodu jego nienależnego pobrania. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, że podniesione w odwołaniu z dnia 1 grudnia 2006 r. zarzuty dotyczą zasadności utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i z uwagi na fakt, że sprawa ta została rozstrzygnięta decyzją ostateczną poprzez uchylenie za zgodą strony decyzji przyznającej świadczenie, zarzuty te nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu pobranych kwot. Mając na uwadze, że Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do skutków, jakie wywołała decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranego równoważnika, w szczególności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.). Dla uznania, że zasada ta została w postępowaniu zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne bowiem jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone postępowaniem samodzielnie przeprowadzonym przez każdy z tych organów. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka zasięgania przez organ pierwszej instancji przed podjęciem merytorycznej decyzji w konkretnej sprawie jakichkolwiek opinii czy porad organu odwoławczego. Organ drugiej instancji może ingerować w bieg sprawy wyłącznie poprzez podejmowanie decyzji w postępowaniu odwoławczym lub nadzorczym. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu przez Z. G. nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie zwracał się wprawdzie do organu odwoławczego o jakąkolwiek opinię lub poradę, jednakże z akt niniejszej sprawy wynika, że przed podjęciem decyzji organ pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Ustosunkowując się do powołanego wniosku w piśmie z dnia 26 października 2006 r. znak: [...] podpisanym z upoważnienia Komendanta Głównego stwierdzono m.in., że "bezspornym jest, że Pan Z. G. wraz z rodziną zamieszkuje w domu jednorodzinnym, którego współwłaścicielką z tytułu dziedziczenia jest jego żona. Jest więc ona zarazem współposiadaczem tego domu i jest uprawniona do korzystania z rzeczy wspólnej". Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w uzasadnieniu decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego równoważnika, powołując się na wskazane pismo stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i powtórzył zacytowane wyżej stanowisko Komendanta Głównego. W ocenie Sądu takie zachowanie organu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu, iż okoliczności ustalone na podstawie pisma z dnia 26 października 2006 r. przesądziły o wydaniu przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. stanowi naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W świetle zasad postępowania administracyjnego wypływających z powołanych wyżej przepisów, w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Decyzja zaś powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. LEX nr 41390). Zatem w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien samodzielnie i z własnej inicjatywy zgromadzić dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy. Winien wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności, istotne dla rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika oraz w przekonujący sposób uzasadnić wydane rozstrzygnięcie wskazując, na podstawie których dowodów uznał określone fakty za udowodnione oraz wyjaśniając przyczyny nieuwzględnienia innych dowodów, jak na przykład wskazywanych przez Z. G.: oświadczenia z dnia 5 września 2006 r. prostującego oświadczenie z dnia 11 lipca 2006 r. oraz opinii radcy prawnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. Dopiero przeprowadzone zgodnie z przedstawionymi zasadami postępowanie administracyjne, pozwoli w prawidłowy sposób ustalić, czy pobierany przez Z. G. w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 15 lipca 2006 r. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w istocie był nienależnym świadczeniem, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cyt. ustawy.