II SA/Wa 557/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z [...] maja 2010 r. H.K. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty inwalidzkiej w drodze wyjątku. Wskazała, że jest osobą niezdolną do pracy z uwagi na liczne dolegliwości i nie może podjąć żadnej pracy. Podała także, że z emerytury męża utrzymują się wszyscy domownicy, w tym niepełnosprawny syn D., który choruje od urodzenia i leczy się [...]. Z tego też względu nie ma wystarczających środków na życie. Decyzją z [...] października 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu wskazał, że skarżąca orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS nie została uznana za całkowicie niezdolną do pracy. Oznacza to, że skarżąca nie spełnia warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty podlega ocenie również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała się na nowe dokumenty dotyczące jej choroby i zaakcentowała, że jej rokowania zdrowotne są niekorzystne. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2010 r. Podał, że w związku z przedstawieniem nowej dokumentacji medycznej lekarz orzecznik ustalił, iż skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy do [...] listopada 2011 r. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i w związku z tym organ musi zbadać czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Podniósł, że w 10 – leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynosi 1 rok i 19 dni zamiast wymaganych 5 lat. Organ wskazując na przerwy w zatrudnieniu, zważył, że z akt sprawy nie wynika, aby w tych okresach skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. W okresach tych wobec skarżącej nie była bowiem orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W konkluzji organ podał, że obecna niemożność podjęcia przez skarżącą zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.K. nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa ZUS i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 83 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, że nie spełnia warunków do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności przyjęcie niewykazania niemożności uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że posiada ponad 17-letni okres ubezpieczenia społecznego, a umowa o pracę została z nią rozwiązana w ramach tzw. zwolnień grupowych. Poszukiwania pracy nie dały rezultatu i dopiero w 2007 r. skarżąca podjęła zatrudnienie, którego kontynuowanie okazało się niemożliwe z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Skarżąca podkreśliła, że stan zdrowia uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Odwołała się również do wysokiego bezrobocia w jej miejscu zamieszkania. Pismem z [...] maja 2011 r. skarżąca zwróciła się o przeanalizowanie nowych, dołączonych do pisma dokumentów, w kontekście prawa do renty inwalidzkiej w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podał, że skarżąca nie posiada – jak podaje w skardze – ponad 17-letniego okresu ubezpieczenia, albowiem w sposób nieprawidłowy zsumowała okresy składkowe i nieskładkowe. Organ zwrócił także uwagę, że łączny okres świadczenia przez skarżącą pracy to około 8 lat na 52 lata życia i 34 lata aktywności zawodowej. Podkreślił, że stan zdrowia skarżącej pogorszył się w 2010 r., a nie w bliżej nieokreślonej przeszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS E.N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygając ponownie w przedmiotowej sprawie organ winien mieć na względzie przedstawione powyżej stanowisko Sądu, jak również poddać analizie dokumentację złożoną przez skarżącą do Sądu, po uprzednim wezwaniu do jej złożenia do organu, w kontekście ustalenia czy stan zdrowia skarżącej nie uniemożliwiał jej podjęcia zatrudnienia, pomimo iż nie była orzeczona jej niezdolność do pracy. Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia w oparciu o przepis art. 145§ 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.