II SA/Wa 557/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem S. G. (dalej: "skarżący") z [...] stycznia 2025 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.z.e.f."). W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ podał, że skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego B. B.), wnioskiem z [...] listopada 2022 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a u.z.e.f. Pismem z [...] listopada 2022 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Dyrektor ZER MSWiA") o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. W odpowiedzi z [...] grudnia 2022 r. na ww. wystąpienie Ministra, Dyrektor ZER MSWiA poinformował, iż skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Ponadto Dyrektor ZER MSWiA wskazał, że w związku z odwołaniem, wniesionym przez skarżącego od jego decyzji z [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury wydanej na podstawie art. 15c u.z.e.f., Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] września 2021 r., sygn. akt [...], zmienił ww. decyzję Dyrektora ZER MSWiA z [...] lipca 2017 r. w ten sposób, iż skarżącemu przyznano prawo do emerytury policyjnej, począwszy od [...] października 2017 r. w kwotach ustalonych z pominięciem art. 15c u.z.e.f. Wobec powyższego, Dyrektor ZER MSWiA, stosując się do ww. wyroku, w dniu [...] grudnia 2021 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Minister umorzył w całości postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego z [...] listopada 2022 r. Skarżący nie zaskarżył ww. rozstrzygnięcia (ani wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skargą do właściwego sądu administracyjnego), tak więc stało się ono ostateczne i prawomocne. Wnioskiem z [...] stycznia 2025 r. skarżący ponowił do organu żądanie zastosowania wobec niego art. 8a u.z.e.f. Minister stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie (tj. zainicjowanej ww. wnioskiem) nie może być wszczęte, gdyż - zgodnie z wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2022 r. - zostało już przeprowadzone postępowanie administracyjne, które ostatecznie zakończyło się decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] o umorzeniu postępowania. Nie bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, iż Dyrektor ZER MSWiA, na skutek prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2021 r., sygn. akt [...], decyzją z [...] grudnia 2021 r. zmienił swoją uprzednią decyzję z [...] lipca 2017 r. w ten sposób, że przyznał ubezpieczonemu, tj. skarżącemu prawo do emerytury policyjnej w kwotach ustalonych z pominięciem art. 15c u.z.e.f., poczynając od [...] października 2017 r. Minister skonkludował, iż niezależnie od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bezprzedmiotowym byłoby orzekanie przez organ o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego restrykcyjnych przepisów u.z.e.f., bowiem skarżący nie podlega już tym regulacjom. Jak podkreślił Minister, nie ulega wątpliwości, że sprawa objęta treścią decyzji z [...] grudnia 2022 r. nr [...] jest tożsama z treścią żądania skarżącego zawartego w piśmie z [...] stycznia 2025 r. Opisane wyżej postanowienie z [...] stycznia 2025 r. skarżący (nadal reprezentowany przez radcę prawnego B. B.) uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jego uchylenia i zobowiązania Ministra "do przeprowadzenia postępowania o ustalenie", czy w przypadku skarżącego wyłączone jest w całości stosowanie u.z.e.f., a to wobec podjęcia przez niego bez zgody przełożonych współpracy i czynnego wspierania osób działających na rzecz niepodległego Państwa Polskiego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa - art. 61a § 1 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, iż względem skarżącego nie można prowadzić postępowania w przedmiocie wyłączenia stosowania u.z.e.f. w trybie art. 15c ust. 6 u.z.e.f. i wyłączyć wobec skarżącego wszystkich przepisów powodujących obniżenie świadczenia policyjnego w związku z narażeniem życia i zdrowia poprzez podjęcie bez zgody przełożonego współpracy z opozycją i osobami zwalczającymi dotychczasowy porządek; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólne przyjęcie, że skoro skarżący nie został uznany za funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz państwa totalitarnego, to zbędne jest uznanie, iż przed 1990 r. bez zgody przełożonego podjął współpracę i czynnie wspierał osoby działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, a także brak odpowiedniego uzasadnienia, na jakiej podstawie Minister stwierdził brak potrzeby dokonania takich ustaleń (w kontekście wyłączenia w całości u.z.e.f.); 3) przekroczenie granic uznania odnośnie braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów poprzez błędną ocenę wniosku skarżącego; 4) dowolną ocenę przesłanki krótkotrwałości służby, podczas gdy skarżący nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa; 5) niewłaściwą ocenę materiału dowodowego poprzez mylne przyjęcie, że skarżący nie podlega u.z.e.f. w sytuacji, gdy zainicjowane przez niego postępowanie zostało umorzone w całości z powodu braku podstaw do przyjęcia, iż w okresie wskazanym przez IPN jego służba była służbą na rzecz państwa totalitarnego, o której mowa w art. 13c u.z.e.f., podczas gdy skarżący domagał się wyłączenia u.z.e.f. na mocy art. 15c ust. 6 u.z.e.f.; 6) błędne uznanie, że w sprawach zachodzi tożsamość podstawy faktycznej i prawnej, podczas gdy skarżący żąda wyłączenia w oparciu o art. 15c u.z.e.f., zaś wcześniejsza sprawa prowadzona była w trybie art. 8a u.z.e.f.; 7) nierozróżnienie, iż u.z.e.f. wprowadza dwie odrębne podstawy prawne wyłączenia byłych funkcjonariuszy z art. 8a oraz art. 15c, a na tym ostatnim przepisie został oparty wniosek skarżącego z [...] stycznia 2025 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydanego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym postanowienia Ministra z [...] stycznia 2025 r. stanowi art. 61a § 1 k.p.a., wedle którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczony przepis określa dwa rodzaje samodzielnych, niezależnych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Wprawdzie przyczyny przedmiotowe nie zostały skonkretyzowane w przepisach, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny przedmiotowe należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi, gdy np.: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie ustawowego terminu dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Faktyczną przyczyną wydania przez Ministra postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z [...] stycznia 2025 r. była okoliczność prawomocnego i ostatecznego zakończenia (decyzją organu z [..] grudnia 2022 r. nr [...]) postępowania prowadzonego w trybie art. 8a u.z.e.f., czyli w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.. Wprawdzie we wniosku z [...] stycznia 2025 r. skarżący nie powołał expressis verbis art. 8a u.z.e.f., ale treść tego dokumentu wskazująca na niezadowolenie skarżącego z wysokości świadczenia emerytalnego zmniejszonego wskutek nowelizacji u.z.e.f., jak i zarzuty skargi, w których precyzuje, że domaga się wyłączenia stosowania u.z.e.f. w oparciu o art. 15c ust. 6 tej ustawy, świadczą o prawidłowej kwalifikacji ww. wniosku jako stanowiącego powtórzenie żądania z [...] listopada 2022 r. ostatecznie i prawomocnie rozstrzygniętego decyzją Ministra z [...] grudnia 2022 r. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W myśl art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Minister prawidłowo ocenił, iż zaistniała tożsamość sprawy administracyjnej. Ten warunek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18; z 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3032/19 i z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 5784/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem oraz w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2022 r. bezsprzecznie jest ten sam krąg podmiotów - stronami w obu tych sprawach są skarżący i Minister. Także zakres przedmiotowy funkcjonującej w obrocie prawnym ww. decyzji pokrywa się z przedmiotem żądania z [...] stycznia 2025 r. W obu tych sprawach skarżącemu chodzi o ponowne ustalenie wysokości emerytury z pominięciem restrykcji przewidzianych w art. 15c u.z.e.f., a taki tryb określa cytowany wyżej art. 8a u.z.e.f. Regulacje ujęte w ww. artykułach, tj. art. 8a i art. 15c u.z.e.f. weszły w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. na mocy art. 1 odpowiednio pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). Tymczasem już w ramach sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2022 r. organ ustalił, że decyzją Dyrektora ZER MSWiA z [...] grudnia 2021 r. skarżącemu przyznano prawo do emerytury policyjnej w kwotach ustalonych z pominięciem art. 15c u.z.e.f. Zatem skarżący nie mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie, w której zapadło ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.