II SA/Wa 561/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Joanna Kube Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Marcin Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005r. J. K. zwróciła się do Starosty Powiatowego w N. o ustalenie i przyznanie jej, na podstawie art. 37o ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wniosku podała, że w dacie rozwiązania umowy o pracę spełniała wszystkie wymagane przez ustawę warunki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, co ostatecznie potwierdził Sąd Pracy wyrokiem z dnia [...] maja 2005r. o sygnaturze akt [...], uznając za niezgodny z prawem tryb rozwiązania umowy o pracę i zasądzając na jej rzecz kwotę [...] zł tytułem odszkodowania. Poinformowała, że od dnia [...] stycznia 2004r. do dnia [...] sierpnia 2005r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Podała także, że obecnie ma status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym wnioskiem, Starosta N. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. od dnia [...] stycznia 2004r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Starosta N., działając w oparciu o art. 104 kpa oraz art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (D. U. z 2003r. Nr 6, poz. 65) w związku z art. 150d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z pózn. zm.), utrzymał w mocy ostateczną decyzję wydaną przez Starostę N. z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...], uznającą J. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2004r. i przyznającą jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2004r., jednocześnie odmawiając przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] stycznia 2004r. J. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że spełnia warunki do uznania jej za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2004r. W dalszej części organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2005r. wpłynął do Starostwa Powiatu N. w N. wniosek (wniosek z dnia [...] listopada 2005r.), w którym J. K. zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie rejestracji z dnia [...] stycznia 2004r. i rozważenie możliwości przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, dostarczając nowe dokumenty wraz z poprawionym świadectwem pracy firmy [...] M., ul. [...], opiewające na okres od dnia [...] kwietnia 1991r. do dnia [...] czerwca 2003r. W świadectwie pracy w punkcie [...] zmieniono sposób rozwiązania umowy o pracę, tj. rozwiązanie umowy o pracę zgodne z art. 52 kp na rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę, powołując się na wyrok Sądu, który nie orzekł o sposobie rozwiązania stosunku pracy, lecz przyznał jedynie odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę. W związku z tym, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę, a nie z przyczyn zakładu pracy J. K. nie spełniła warunku określonego w art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a tym samym brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Od decyzji Starosty N. J. K. wniosła odwołanie, wskazując, że spełnia warunki do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego, a tylko zła wola pracodawcy świadczy o tym, że w treści świadectwa pracy nie znalazł się zapis wskazujący, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn ekonomicznych, leżących po jego stronie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Starosty Powiatu N. z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w całości oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Wojewody [...], w sprawie J. K. nie istniały przesłanki z art. 145 kpa, których wystąpienie jest niezbędne do wznowienia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nietrafnym jest przyjęcie przez organ pierwszej instancji, aby podnoszone przez skarżącą we wniosku z dnia [...] listopada 2005r. kwestie o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, mogły stanowić o nowych istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który decyzję wydawał. Oczywistym jest bowiem, że dostarczenie przez ww. zmienionego na mocy wyroku Sądu świadectwa pracy w kwestii ustania stosunku pracy nie zaistniały przed wydaniem decyzji ostatecznej, lecz później. W sprawie nie zaszły zatem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu N. z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] w przedmiocie uznania ww. z dniem [...] stycznia 2004r. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...] stycznia 2004r. Zdaniem Wojewody [...], pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2005r. powinno zostać potraktowane jako wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, do którego rozpatrzenia właściwym jest Starosta N. Organ pierwszej instancji powinien, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydać w "zwykłym" trybie decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Dlatego też organ umorzył postępowanie pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wyraziła swoje niezadowolenie ze stanowisk organów i przedstawiła argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, na co należy zwrócić szczególną uwagę, J. K. w swym piśmie z dnia [...] listopada 2005r., skierowanym do Starosty N., nie wnosiła o wznowienie jakiegokolwiek postępowania. Zawarła w nim jedynie wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. To, że opisała swoje dotychczasowe zmagania zaistniałe na tle rozwiązania stosunku zatrudnienia, wcale nie oznacza, że zażądała wznowienia postępowania w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego od daty uznania jej za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Organ pierwszej instancji nie tylko błędnie zinterpretował prośbę skarżącej, ale także w sposób zupełnie niezrozumiały połączył kwestię wznowienia postępowania w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych ze sprawą świadczenia przedemerytalnego, co do którego nigdy wcześniej nie rozstrzygał. Starosta N. wznowił postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia zarejestrowania skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy, tymczasem wznowić można jedynie postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. W sprawie świadczenia przedemerytalnego nie było żadnej decyzji. Z kolei, po wznowieniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Starosta utrzymał w mocy decyzję uznającą J. K. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych i jednocześnie odmówił przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Bez wątpienia inny jest przedmiot wznowienia, a inny rozstrzygnięcia po wznowieniu. Jeśli jednak skarżąca nie wnosiła o wznowienie postępowania, lecz o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego, w przedmiocie którego nie doszło do wydania jakiejkolwiek decyzji, to nie było nawet najmniejszej potrzeby rozważania, czy zaistniały podstawy wznowienia i tym bardziej nie było podstaw do rozstrzygania w postępowaniu wznowieniowym. Słusznie więc Wojewoda [...] uchylił wydaną przez Starostę decyzję. Natomiast uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania należy uznać za zbędne, gdyż postanowienie to ma jedynie charakter proceduralny i traci swój byt z chwilą uchylenia decyzji wypowiadającej się w kwestii uchylenia bądź odmowy uchylenia decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym. Nie w tym jednak tkwi zasadnicza wadliwość decyzji Wojewody. Organ drugiej instancji uchylając decyzję Starosty i umarzając postępowanie pierwszej instancji zamknął drogę do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Należy zauważyć, że wniosek o jego przyznanie wszczął postępowanie w tym zakresie, zatem umorzenie postępowania niweczy skutek złożonego wniosku i kończy postępowanie. Organ administracji publicznej umarza postępowanie, jeśli jest ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w dalszym ciągu koniecznym jest wypowiedzenie się w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Jeśli Wojewoda zauważa w uzasadnieniu swojej decyzji, że Starosta winien przeprowadzić postępowanie "zwykłe" w kwestii świadczenia przedemerytalnego, to rodzi się pytanie, w jaki sposób ma tego dokonać, skoro sprawa nie została mu przekazana do ponownego rozpatrzenia, ponieważ w postępowaniu odwoławczym doszło do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewoda [...] błędnie zatem uznał, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej, Wojewoda winien odnieść się do sprawy właściwości organu, wszak nastąpiła zmiana przepisów regulujących kwestię świadczeń przedemerytalnych (wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia przedemerytalnego pochodzi z dnia [...] listopada 2005r.). Starosta N. w swojej decyzji powołał przepis art. 150d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), a więc dotyczący wznowienia postępowania, a nie postępowania "zwykłego". Stwierdzenie niewłaściwości organu winno skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 65 § 1 kpa, co w przedmiotowej sprawie oznaczałoby konieczność uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa) poprzez wydanie postanowienia o przekazaniu jej według właściwości. Uznając za prawidłową właściwość Starosty w niniejszej sprawie, Wojewoda powinien, stosując art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyby uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wskazując jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.