II SA/Wa 565/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Departamentu Kadr MON wydał rozkaz personalny nr [...], w którym orzekł o zwolnieniu M. S. z dniem [...] listopada 2011 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego oraz o przeniesieniu wymienionego do dyspozycji. W związku z przewidywanym zwolnieniem M. S. z zawodowej służby wojskowej, Dyrektor Departamentu Kadr wydał w dniu [...] listopada 2011 r. decyzję nr [...], którą przyznał wymienionemu, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podał, iż M. S. pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych a następnie w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego pobierał dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej od dnia [...] lutego 1999 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno- rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r. i od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. oraz dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] lipca 2011 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 5a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu spełniającemu jednocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z kilku tytułów, przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Oznacza to, że żołnierz zawodowy w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej może otrzymywać tylko jeden z wyżej wymienionych dodatków, w najwyższej wysokości. Dlatego też, mając na uwadze przedstawione powyżej okresy pobierania przez zainteresowanego poszczególnych dodatków specjalnych, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano M. S. dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. Powyższy dodatek, żołnierz otrzymywał, zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r. oraz od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] września 2007 r., ostatnio w wysokości [...] kwoty bazowej. Uwzględniając, że M. S. otrzymywał przedmiotowy dodatek przez okres 8 lat, 3 miesięcy i 7 dni, organ stwierdził, że w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., przysługuje mu dodatek w kwocie [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, kwestionując wysokość przyznanego dodatku wskazał, iż do okresu jego otrzymywania powinien być wliczony również okres pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ, dokonując analizy przepisu art. 80 ustawy pragmatycznej, wskazał, że żołnierz zawodowy nie może otrzymywać, w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, równolegle dodatku specjalnego z kilku tytułów oraz że dodatek ten, w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej, przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania. Odnosząc się do dodatków otrzymywanych przez skarżącego, organ wyjaśnił, że były to różne dodatki, wypłacane na podstawie różnych tytułów prawnych. Dokonując analizy przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., organ doszedł do przekonania, że otrzymywany przez żołnierza zawodowego do dnia 30 czerwca 2004 r. dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej może być wliczony do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Wynika to z § 27 ust. 1 pkt 1 wymienionego aktu wykonawczego, zgodnie z którym dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych wlicza się do okresu otrzymywania dodatku specjalnego wymienionego w § 18 tego rozporządzenia. Natomiast okresu otrzymywania wymienionego dodatku nie można wliczyć do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, gdyż dodatek ten jest wypłacany na podstawie § 18a rozporządzenia. Wliczenie tego okresu wymagałoby więc wyraźnego wskazania w przepisie § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Brak jest również przepisu, na podstawie którego, dla potrzeb ustalenia dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, byłoby możliwe wliczenie do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego okresu pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. W dalszej kolejności organ podał zbieg jakich uprawnień w przypadku skarżącego mógł nastąpić w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej i wskazał, że ponieważ kwota dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych jest wyższa od kwoty dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, M. S. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji polegającej na uznaniu prawa do wyższego dodatku specjalnego w kwocie [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, iż zaliczeniu do okresu pobierania dodatku specjalnego winien podlegać także okres pobierania dodatku za pełnienie służby w SKW. Skarżący podkreślił, że niezaliczenie okresu pobierania tego dodatku jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. S. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Departamentu Kadr MON wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 80 ust. 5 b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej. Regulacja zawarta w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, ze żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek len przysługuje: 1. w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2. w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok. w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Minister Obrony Narodowej, opierając się na wykładni literalnej przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, wywiódł, iż okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego na podstawie § 18a rozporządzenia, za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, nie może być sumowany z okresem pobierania przez niego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia nr 30/MON z 10 kwietnia 1990 r.) traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15 ,18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Według organu, dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 18a rozporządzenia jest zupełnie nowym świadczeniem. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11 stanowisko to w pełni zaakceptował. Przepisy ustawy i rozporządzenia ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania w czasie pełnienia służby. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym (tj. dodatek ustalony w stawkach miesięcznych), w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Brak jednocześnie przepisu, z którego wynikałoby, że okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego na podstawie § 18 a rozporządzenia nie zlicza się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Skarżący, jak podaje Minister Obrony Narodowej, w okresie do dnia [...] lutego 1999 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. otrzymywał dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych, w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r. oraz w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej otrzymywał dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych przyznany na podstawie § 18 ust. 1 i § 26a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Przepis ten regulował w stosownych okresach kwestie przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych, Żandarmerii Wojskowej, Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Na skutek zmiany przepisów rozporządzenia, która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r., dodany został do powyższego rozporządzenia sporny § 18 a, który reguluje aktualnie kwestie przyznawania dodatków specjalnych wyłącznie dla żołnierzy zajmujących stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Jednocześnie zmieniona została dotychczasowa treść § 18 rozporządzenia, który odnosi się obecnie tylko do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Zmiana przepisów wprowadzona rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z 4 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343), rozdzieliła więc dotychczasową wspólną regulację dotyczącą przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego oraz Żandarmerii Wojskowej. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku był to jednak w dalszym ciągu ten sam dodatek specjalny przyznawany za szczególne właściwości lub warunki służby, który żołnierz pobierał na podstawie § 18 rozporządzenia. Dla przyznania tego dodatku bez znaczenia pozostawał fakt, czy wiązał się on z wykonywaniem czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych w Żandarmerii Wojskowej, czy wiązał się z pełnieniem służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub w Służbie Wywiadu Wojskowego. Wszystkie wymienione służby charakteryzują się szczególnymi warunkami uprawniającymi żołnierza do otrzymywania dodatku specjalnego - art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa byłoby różnicowanie zasad dotyczących ustalania wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w zależności od tego, czy służba pełniona jest w Żandarmerii Wojskowej, czy jest to Służba Kontrwywiadu Wojskowego albo Służba Wywiadu Wojskowego, a w istocie do tego prowadzi dokonanie literalnej wykładni przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zaakceptowanie stanowiska organu co do rozumienia § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mogłoby prowadzić do tego, że żołnierze zawodowi Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia służby otrzymywaliby dodatek specjalny w wysokości wyższej w stosunku do legitymujących się takim samym okresem pobierania dodatku specjalnego żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dodatek specjalny przysługuje wprawdzie każdemu żołnierzowi pełniącemu służbę w tej instytucji, ale jest on przyznawany w różnej wysokości, w kwocie od 60 zł do 3750 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 i 32 Konstytucji RP, stanowiące determinanty wykładni prawa, pozwalają na takie odczytanie normy § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które zapobiegnie nieuzasadnionemu i krzywdzącemu zróżnicowaniu w tym zakresie. Mając na względzie treść art. 80 ust. 5 b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres jego otrzymywania. Niezaliczenie żołnierzom Służb Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego dla potrzeb ustalania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresu ostatnio otrzymywanego dodatku (§ 18a rozporządzenia) pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 80 ust. 5 b, zgodnie z którą wysokość tego dodatku w ostatnim miesiącu służby uzależniona jest od okresu jego pobierania. Reasumując, wskazać należy, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, zgodnie z którym okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od lipca 2009 r. w oparciu o art. 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez skarżącego dodatków specjalnych, w tym także z dodatkiem otrzymywanym na podstawie § 18 tego rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.