II SA/Wa 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spraw.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nie zakwalifikowania i nie umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, ze zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezydenta [...] W. solidarnie na rzecz skarżących M. K. i W. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W., na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...] W. stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 17 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) w § 1 rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego M. i W. K. W § 2 powierzył wykonanie uchwały Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] W. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że M. i W. K. otrzymali w 2006 r. lokal socjalny nr [...] przy ul. [...]. Umowę najmu ww. lokalu socjalnego zawarli dwukrotnie: w dniu [...] stycznia 2006 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2009 r. każdorazowo na czas określony (3 lata). Z dokumentów załączonych przez zainteresowanych oraz ze złożonych oświadczeń wynika, że M. K. w dniu [...] sierpnia 2011 r. otrzymała w formie darowizny zabudowaną nieruchomość o wartości [...] zł położoną w miejscowości K. (akt notarialny Rep. [...]). Zgodnie z § 17 ww. uchwały nr LVIII/1751/2009, do zawierania umów najmu lokali socjalnych mają zastosowanie postanowienia § 6. W myśl § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca lub jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wniosek o zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu socjalnego M. K. i W. K. został przedstawiony do zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową. Zgodnie z § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową rozpatruje Zarząd Dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. W świetle powyższego, w ocenie organu, zasadną była odmowa zakwalifikowania i umieszczenia wyżej wymienionych na liście osób oczekujących na najem lokalu. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M. K. i W. K. wezwali Zarząd Dzielnicy [...] W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Wskazali na trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., oddalił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie powołał się na § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 wskazując, iż przepis ten ma charakter obligatoryjny, co jest równoznaczne z koniecznością odmowy zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. M. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zarzucając naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podstawą odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego było uznanie, że skarżąca jest w posiadaniu nieruchomości przekazanej jej przez dziadków w drodze darowizny i w związku z tym potrzeby mieszkaniowe rodziny są zabezpieczone. Wskazano, iż ww. nieruchomość stanowi działkę rekreacyjną i jest położona w lesie, zimą nie można do niej dojechać. Sprzedanie działki i zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych byłoby nieludzkie, ponieważ dziadkowie są z nią bardzo związani. Domek usytuowany na działce jest drewniany, letniskowy, źle ocieplony, nie posiada ogrzewania. Jedynym źródłem wody jest studnia głębinowa, do której podłączony jest hydrofor. Przystosowanie domku letniskowego do warunków całorocznych - dobudowanie powierzchni mieszkalnej dla 4 osób, ocieplenie, doprowadzenie mediów - stanowi wydatek przekraczający możliwości finansowe skarżących. W ocenie skarżących, organ skazuje ich na bezdomność uznając, że mają oni zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, podczas gdy skarżący nie mogą przeprowadzić się do ww. nieruchomości, ani sprzedać jej, bowiem pozbawiliby darczyńców możliwości korzystania z działki. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania na podstawie ww. kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż wobec wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Sąd wezwał skarżących M. K. i W. K. do uzupełniania braków formalnych skargi, poprzez jednoznaczne wskazanie numeru i daty zaskarżonej uchwały. Pismem procesowym z dnia 17 kwietnia 2013 r. skarżący doprecyzowali, iż przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na której treść powołano się w uzasadnieniu skargi, nie zaś uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., oddalająca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W., odmówiono wyżej wymienionym, na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 17 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl), uchwała Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "P.p.s.a." NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zauważyć należy, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała abstrakcyjna nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "K.p.a.", co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1521/12 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził nieważność § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż kategorie osób wymienionych w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, w myśl przepisów ww. ustawy, niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu miasta stołecznego Warszawy osób wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta nie mogła postanowić, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Analogicznie Sąd ocenił zapis zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowiący, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Sąd wskazał, iż posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a także, że może zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo i przekraczają normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 128/13 (publ.: j.w.) oddalił skargę kasacyjną Rady miasta stołecznego Warszawy od powyższego wyroku w pełni podzielając stanowisko i ocenę prawną Sądu I instancji oraz potwierdzając zasadność wywodu, iż uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w zakwestionowanej części w sposób istotny narusza prawo. Powyższe rozstrzygnięcia mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Odmowne załatwienie wniosku skarżących M. K. i W. K. - jak wskazano w treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. - wynika wprost z zastosowania przez organ kryteriów przyjętych w zakwestionowanym przez Sąd przepisie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała, co do istoty rozstrzygnięcia, została oparta na przepisie prawa miejscowego w sposób istotny naruszający prawo, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wymienionymi wyżej wyrokami sądów administracyjnych. Powyższa okoliczność przesądza o tym, że zaskarżona uchwała - jako oparta na nieważnym przepisie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 - automatycznie dotknięta jest nieważnością. Zaznaczyć należy, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku nie upłynął rok, nie zachodzi więc przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości bez konieczności ustosunkowania się do zarzutów skargi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.