II SA/Wa 568/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Andrzej Góraj, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. ze skargi A. K. przedstawiciela ustawowego małoletniego M. K. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. – przedstawiciela ustawowego małoletniego M. K. - z dnia 22 sierpnia 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że zmarły ojciec dziecka na przestrzeni 50 lat życia posiadał udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat, 1 miesiąc i 27 dni. Następnie Prezes ZUS zwrócił uwagę, że od dnia zaprzestania pobierania przez zmarłego zasiłku dla bezrobotnych do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia 17 stycznia 2008 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a w wyżej wymienionym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. Zestawiając powyższe okoliczności organ ustalił, że w rozpoznanej sprawie po stronie ojca dziecka nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2009 r. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego Prezes ZUS uznał, że udokumentowany staż pracy ojca dziecka do 17 stycznia 2008 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalonej przez lekarza orzecznika ZUS orzeczeniem z dnia 18 lutego 2009 r., jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego wynoszącego wówczas 49 lat. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przerwa w ubezpieczeniu, powstała pomiędzy dniem zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych (18 marca 2001 r.) a dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji (17 stycznia 2008 r.), nie była wynikiem stanu zdrowia zmarłego i powstałej w związku z tym niezdolności do pracy. Odnosząc się z kolei do treści zarzutów sformułowanych przez A. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do treści załączonych do wniosku dokumentów, Prezes ZUS stwierdził, że podnoszona przez skarżącą okoliczność wcześniejszego powstania niezdolności do pracy u ojca dziecka, której źródłem była, jej zdaniem, długotrwała choroba nie została potwierdzona przez Głównego Lekarza Orzecznika ZUS w ramach prowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W tej części uzasadnienia decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, iż w myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, a tego rodzaju orzeczenie stanowi, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie i jest ono wiążące dla organu rentowego – nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Nadto organ, nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że trudna sytuacja na rynku pracy, w której znalazł się ojciec dziecka miała charakter okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy. Na poparcie tak wyrażonego stanowiska organ odwołał się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 725/05, w którym stwierdzono, że w pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiająca podejmowanie zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. zarzuciła Prezesowi ZUS, iż prowadząc postępowanie nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu pracy przez ojca dziecka, których przyczyną było wysokie bezrobocie w regionie. Wskazała, że, konkurencyjność zmarłego K. K. na rynku pracy była, ze względu na jego długotrwałe problemy zdrowotne, dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych. Podkreśliła, że choroba nowotworowa, na którą cierpiał była procesem długotrwałym, a zatem faktyczna niezdolność do pracy powstała jeszcze przed datą ustaloną w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem organ nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z punku widzenia przesłanek z art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z akt administracyjnych, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła organowi, że ten nienależycie i mało wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a uchybienia w tym zakresie dotyczyły przede wszystkim rzeczywistej daty powstania niezdolności do pracy ojca dziecka. Zdaniem skarżącej, faktyczna niezdolność do pracy ze względu na charakter choroby K. K. powstała dużo wcześniej niż to wynika z ustaleń lekarza orzecznika ZUS. O ile Prezes ZUS prawidłowo wezwał skarżącą do nadesłania dokumentacji medycznej, która potwierdzałaby okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia 26 listopada 2009 r. znak [...]), to na dalszym etapie postępowania nie dopełnił obowiązku zebrania, rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca, wykonując wezwanie organu, złożyła do akt dodatkowe oświadczenie, do którego załączyła kopie aż czterech dokumentów medycznych. Jednakże organ nie dokonał analizy złożonych przez skarżącą dokumentów w sposób zgodny z zasadą prawdy materialnej, o czym świadczy już treść pisma Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...], Wydział Orzecznictwa Lekarskiego z dnia 7 stycznia 2010 r. znak [...] skierowana do Inspektoratu ZUS w [...]. W piśmie tym lekarz orzecznik zamieścił informację, że dwa najistotniejsze dokumenty złożone przez skarżąca są nieczytelne i nie jest możliwa ich analiza. W odniesieniu do pozostałych dokumentów lekarz orzecznik stwierdził, iż nie mają one wpływu na ustalenie daty powstania niezdolności do pracy. Pomimo tak jednoznacznie sformułowanej informacji, Prezes ZUS nie wezwał skarżącej do złożenia czytelnych egzemplarzy opisanych dokumentów, lecz bezpośrednio przystąpił do rozpoznania sprawy uznając, że, wedle ustaleń lekarza orzecznika, złożone przez skarżącą nowe dokumenty medyczne nie mają wpływu na zmianę ustalonej daty powstania, stopnia i trwałości niezdolności do pracy zmarłego (vide: analiza stanu sprawy z dnia 1 lutego 2010 r. oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Tym samym, odstępując od zebrania istotnych w sprawie dokumentów organ naruszył zasadę dochodzenia do prawdy materialnej oraz zasadę udzielania informacji stronom postępowania, które to zasady obligowały Prezesa ZUS do ponownego wezwania skarżącej do złożenia czytelnej dokumentacji medycznej ze wskazaniem przyczyn tego wezwania. Wprawdzie stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, ale nadzór nad wykonywaniem orzeczenia o niezdolności do pracy sprawuje Prezes Zakładu zgodnie z art.14 ust. 4 tejże ustawy. Skoro zatem skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła okoliczności, które wskazywały na inną datę powstania niezdolności do pracy, to wzywając skarżącą do złożenia dowodów na poparcie jej twierdzeń, a następnie uzyskując informację od lekarza orzecznika o technicznej niemożności oceny dwóch, istotnych dla ustalenia tej okoliczności dokumentów, organ winien podjęć dalsze czynności mając na celu zebranie tych dokumentów i ich ocenę. Tylko takie działanie pozwoliłoby też na przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 14 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, aby podnoszone okoliczności były przez organ zbadane i ocenione pod kątem spełniania przez ojca dziecka szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Oznacza to, że organ wydał wadliwą decyzję, z której nie wynika na jakim w istocie materiale dowodowym oparł swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, nie można również interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdy ta całkowita niezdolność do pracy jest wynikiem choroby nowotworowej. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). Organ nie wziął pod uwagę opisanych wyżej okoliczności, jako ewentualnego usprawiedliwienia powstałej, prawie siedmioletniej przerwy ubezpieczeniowej po ponad dwudziestoletnim okresie ubezpieczenia skarżącego. Toteż, rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne realizując zasadę prawdy obiektywnej, a w ramach tego postępowania winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z pełnym uwzględnieniem powyższej zasady. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.