II SA/Wa 577/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi Orange Polska S. A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na rzecz skarżącej Orange Polska S. A. z siedzibą w W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., którą to decyzją odmówił udostępnienia P., aktualnie O.., udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej ugody, zawartej między Ministrem Administracji i Cyfryzacji a S., B., J. i J., z dnia [...] lipca 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną organ podał art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że strony ugody w pkt 6.1 ugody postanowiły o nieujawnianiu osobom trzecim jej treści. Nadto stwierdził, że poszczególne fragmenty ugody stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa oraz podlegają ochronie z uwagi na ochronę prywatności osób trzecich. Powołując się na wyłączenia zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne, organ wskazał też na art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Wyjaśnił, że skoro strony ugody podjęły działania w celu zachowania poufności (pkt 6.1 ugody), informacje te nie mogą zostać udostępnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O.., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak przekazania informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem, 2. naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne przyjęcie, że informacje, żądane w trybie dostępu do informacji publicznej, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy zastrzeżonych informacji przez Prezesa PGSP, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej stronie dostępu do informacji publicznej oraz niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji podstaw i przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej. W motywach uzasadnienia skarżąca podniosła, że otrzymała od Prezesa Prokuratorii Generalnej kopię przedmiotowej ugody, ale w znacznej mierze została ona zaczerniona, tj. w zakresie: 1) danych osób fizycznych, w tym pełnomocnika stron, 2) wysokości roszczeń odszkodowawczych, 3) nr postępowania arbitrażowego, 4) oceny okoliczności sprawy przez strony ugody, planowane działania oraz czynności podjęte w toku postępowania, informacje dotyczące toku negocjacji między stronami, 5) szczegółów postanowienia ugody, w tym zobowiązania stron, co do podjęcia określonych działań, które mogą mieć wpływ na dalszy przebieg postępowania, 6) zobowiązania stron podjęte w związku z ugodą, 7) przesłanki wygaśnięcia ugody i zobowiązania stron podjęte w związku z podpisaniem ugody. Zarzuciła, że organ nie przeanalizował przesłanek, warunkujących zakwalifikowanie danej informacji, jako objętej tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem strony skarżącej, organ winien dokonać własnej analizy informacji zastrzeżonych a nie odmawiać udostępnienia wszelkich danych, które podmioty (strony ugody) uznały za własne tajemnice przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ jedynie na podstawie oświadczeń stron ugody bezkrytycznie przyjmuje, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego i na jakiej podstawie dokonano zastrzeżenia informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13 stwierdził, że "ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich poufności". Na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżona decyzja została podpisana dwukrotnie nie przez piastuna organu, ale przez P.R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Sąd stwierdził bowiem, iż organ, rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało zaś na tym, że zaskarżona decyzja została wydana (podpisana) przez tę samą osobę (P.R.), która brała udział w wydaniu decyzji pierwotnej, tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, iż brał udział w wydawaniu skarżonej decyzji w pierwszej instancji. Przedmiotowa regulacja prawna została wprowadzona do przepisów postępowania administracyjnego w celu uniknięcia sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszymi doświadczeniami tej osoby, związanymi z dotychczasowym udziałem w niniejszym postępowaniu. Pracownik, który uczestniczył w czynnościach procesowych, działając jako organ pierwszej instancji, ma już bowiem ugruntowane poglądy co do rozstrzygnięcia sprawy. To z kolei prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu. Reguła, wynikająca z normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., znajduje także zastosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., czyli do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji. W przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 213/06, uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1507/08. Dodatkowe potwierdzenie omawianej reguły wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. To zaś oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistyczne pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., stosując rozszerzającą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istota przywołanej uchwały sprowadza się więc do tego, iż podmiotem, którego nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W ten sposób, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził regułę wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącą wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika, który brał udział w niższej instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, podlegający wyłączeniu, zgodnie z normą art. 24, art. 25 i art. 27 k. p. a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, iż w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, oznaczonych w przepisach postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia badanej decyzji. Stąd więc, w sytuacji, gdy autorem zarówno pierwszej decyzji, jaki i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była ta sama osoba, działająca z upoważnienia Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Prezes Prokuratorii Generalnej, zachodziły przesłanki do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotowe uchybienie wchodzi bowiem w zakres przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzja winna więc pochodzić od piastuna funkcji lub od osoby działającej z jego upoważnienia, lecz innej niż ta, która w imieniu piastuna rozpoznawała sprawę w pierwszej instancji. W świetle powyższego, w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, Sąd rozpoznając sprawę nie wypowiedział się co do meritum problematyki objętej wnioskiem strony. Na obecnym etapie postępowania byłoby to bowiem przedwczesne. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach wydano na postawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej.