II SA/Wa 58/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym – oddala skargę – Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z [...] maja 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. O. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) podniósł, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony S. O. na podstawie decyzji przydziału lokalu zamiennego z dnia [...] października 1988 r. nr [...]. S. O. zmarła w dniu 25 stycznia 2005 r. W lokalu tym, bez tytułu prawnego, pozostał wnuk wymienionej J. O., zameldowany w tym lokalu od dnia 10 stycznia 2005 r. J. O. pismem z dnia 10 października 2008 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w G. o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w G. odmówił J. O. prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Na skutek uwzględnienia złożonego przez stronę odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji. W ponownym postępowaniu pismem z dnia 20 marca 2009 r. organ I instancji wezwał stronę do dostarczenia dokumentów, z których wywodzi, iż znajduje się w sytuacji wyjątkowej. W odpowiedzi J. O. przy piśmie z dnia 30 marca 2009 r. dołączył wyrok rozwodowy, zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że od 1978 r. nosi protezę jednego oka, a także zaświadczenie Zespołu Zakładów Obsługi Miasta zarządcy zasobów lokalowych na terenie gminy [...], że nie posiada lokali socjalnych. Zdaniem strony wymienione okoliczności świadczą o jego wyjątkowej sytuacji i uzasadniają przyznanie mu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 powołanej ustawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w G. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił przyznania J. O. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] przy ul. [...]. Organ uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. J. O. odwołał się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła błędną interpretację przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez nieuznanie sytuacji wnioskodawcy za wyjątkową, obligującą organ do przyznania prawa zamieszkiwania w zajmowanym lokalu. Zdaniem odwołującego się, spełnia on przesłanki do wydania mu decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 powołanej ustawy, bowiem sytuacja w jakiej się znajduje nosi znamiona sytuacji wyjątkowej. Sytuacją wyjątkową będzie taka, która świadczy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb przez osobę we własnym zakresie. Natomiast odwołujący się nie może zamieszkiwać w lokalu przy ul. [...] w [...], mimo iż formalnie jest jego najemcą, gdyż była żona to uniemożliwia. Odwołujący wskazał także, że jest osobą niepełnosprawną z uwagi na ślepotę jednego oka, co skutkuje koniecznością złożenia wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności. Ponadto, zdaniem strony, z uwagi na likwidację większości jednostek w [...] i pobliskich garnizonach potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych uległy redukcji. Jako argument przemawiający za pozytywnym załatwieniem wniosku strona wskazała na zatrudnienie w Wojskowym Zespole Wypoczynkowym [...] w [...] od 19 lat. Prezes WAM nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż istotne znaczenie na sposób rozstrzygnięcia sprawy ma "sytuacja wyjątkowa" osoby wnioskującej. Interpretując znaczenie tego pojęcia, sięgnąć należy do definicji zawartej w "Słowniku Języka Polskiego". Zgodnie ze słownikiem, na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie w jakim się ktoś znajduje. Prezes WAM realizując zasady zawarte w k.p.a., a w szczególności wynikający z art. 7 obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wezwał stronę do przedstawienia dokumentów odnośnie osiąganych dochodów, a także innych dokumentów, z których strona wywodzi, iż jej sytuacja życiowa jest wyjątkowa. J. O. dołączył zaświadczenie z Wojskowego Zespołu Wypoczynkowego [...] w [...], że jest tam zatrudniony od 1996 r. i uzyskuje z tego tytułu dochód w wysokości 3.647,73 zł brutto (2.562.91 zł netto) miesięcznie. W ocenie organu odwoławczego J. O. nie wykazał, że w jego przypadku zaistniała wyjątkowość sytuacji. O przesłance tej nie może bowiem przesądzać wskazana przez stronę okoliczność zatrudnienia w Wojskowym Ośrodku Wypoczynkowym w [...] od 19 lat. Za wyjątkowością sytuacji nie przemawia również podnoszony przez stronę zamiar ubiegania się o status osoby niepełnosprawnej, biorąc pod uwagę fakt zatrudnienia i osiągane z tego tytułu dochody. Za sytuację wyjątkową nie może być też uznane zobowiązanie zainteresowanego do płacenia alimentów, spłata zaległych opłat z tytułu użytkowania lokalu, a także brak innego lokalu. Sytuacje takie nie należą do wyjątków, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 29 miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, lub braku możliwości zakupu mieszkania we własnym zakresie to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Celem art. 29 ustawy nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym dla osób niepełnosprawnych, albo takich które nie mają prawa do żadnego lokalu lub nie mogą zaspokoić swoich potrzeb we własnym zakresie. Celowi temu służą inne instytucje działające na innych podstawach prawnych. Tymczasem z dołączonego zaświadczenia zainteresowany z tytułu wykonywanej pracy osiąga dochód w wysokości 2.562 zł netto miesięcznie. Zaspokojenie zaś potrzeb mieszkaniowych jest możliwe również w oparciu o powszechnie praktykowany wynajem lokali mieszkalnych. W tym wypadku zainteresowany, który może we własnym zakresie starać się wynająć mieszkanie, biorąc pod uwagę udokumentowane dochody z tytułu wykonywania pracy. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostawał również fakt, iż organy WAM są powołane celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Według stanu na dzień 31 sierpnia 2009 r. na przydział lokalu mieszkalnego w [...] i miejscowościach pobliskich oczekuje 744 żołnierzy zawodowych z rodzinami oraz 430 nieposiadających rodzin. Zatem w ocenie organu, nie można się zgodzić ze stwierdzeniem strony zawartym w odwołaniu, że z uwagi na likwidację jednostek wojskowych potrzeby mieszkaniowe żołnierzy w garnizonach pobliskich do [...] uległy redukcji. Organ wskazał także, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezesa WAM z dnia [...] września 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w G. z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazującą J. O. opróżnienie zajmowanego lokalu i uiszczanie należnych opłat oraz odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. oddalił skargę zainteresowanego na ww. decyzję Prezesa WAM. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] września 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, art. 7 i 8 oraz 12 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w ocenie skarżącego organ administracyjny wybiórczo przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji, ani do sytuacji osobistej skarżącego obowiązku przyczyniania się do zaspokajania potrzeb dzieci, w szczególności uiszczanie na ich rzecz świadczeń alimentacyjnych, stanu zdrowia skarżącego jak również realnych dochodów jakie skarżący uzyskuje. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji wskazał, iż dochody uzyskiwane przez skarżącego wynoszą 2.562.91 zł netto nie odnosząc się jednocześnie do obciążeń finansowych jakie były podawane przez skarżącego. Skarżący uiszcza alimenty na dwójkę dzieci, w wysokości po 500 zł miesięcznie, zaś jego wydatki bieżące związane z utrzymaniem mieszkania, jak również koniecznością leczenia wady wzroku uzasadniają przekonanie, iż skarżący nie jest w stanie opłacać czynsz za najem lokalu na rynku komercyjnym. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż skarżący nie posiada uprawnień do zamieszkiwania w innym lokalu. W tym zakresie organ administracyjny pominął przedłożone oświadczenie byłej małżonki skarżącego, iż niemożliwym jest zamieszkiwania wraz z nią w lokalu, który ona zajmuje. Ponadto skarżący wskazał, iż organ administracyjny dopiero po dwóch latach (w 2007 r.) od śmierci S. O. wszczął postępowanie mające na celu wyjaśnienie sytuacji prawej skarżącego w stosunku do zajmowanego przez niego lokalu nr [...] przy ul. [...]. W tym czasie skarżący opłacał czynsz najmu, a co za tym idzie nabrał przekonania, iż per facta concludentia istnieje między nim a WAM stosunek najmu. W sytuacji gdy skarżący, po tak długim zamieszkiwaniu w lokalu należącym do WAM miałby zostać zmuszony do jego opuszczenia, to zachodziłaby uzasadniona obawa, iż w wyniku wadliwego działania organu administracji państwowej, strona poniesie szkodę. Zatem skarga jest zasadna, albowiem Prezes WAM w sposób wybiórczy przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, jak również podjął działania, które naruszają interes społeczny i słuszny interes skarżącego, jednocześnie łamiąc zasadę terminowości w załatwianiu sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ zasadnie odniósł się do literalnego brzemienia tego pojęcia powołując się na "Słownik Języka Polskiego PWN". Na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach – "Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie bądź przyznanie skarżącej prawa do zamieszkania w tym lokalu. Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z poszanowaniem reguł procesowych oraz w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Prezes WAM ustalił w toku prowadzonego podstępowania, że na terenie działania WAM w G. występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalach z zasobu WAM. Według bowiem stanu na dzień 31 sierpnia 2009 r. na przydział lokalu mieszkalnego w [...] i miejscowościach pobliskich oczekuje 744 żołnierzy zawodowych z rodzinami oraz 430 nieposiadających rodzin. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes żołnierzy zawodowych (utożsamiany z interesem publicznym) z pewnością góruje nad interesem jednostki. Tym bardziej, iż jak w niniejszej sprawie, osoba ubiegającą się o czasowy przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych WAM na zasadach wyjątku posiada stały dochód z tytułu zatrudnienia. Nie można w niniejszej sprawie nie dostrzec, iż skarżący w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] przy ul. [...] jest zameldowany od 2005 r. i pominąć faktu, iż pozostaje w zatrudnieniu na etacie cywilnym w Wojskowym Zespole Wypoczynkowym [...] w J. od 19 lat. Niemniej jednak wskazane okoliczności nie mogą stawiać skarżącego w sytuacji korzystniejszej od oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego żołnierzy zawodowych, tym bardziej, że jego sytuacja materialna i rodzinna nie odbiega od sytuacji wielu innych rozwiedzionych osób. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Analizując sytuację skarżącego wedle podanych kryteriów nie można dopatrzyć się zaistnienia sytuacji wyjątkowej, o której mowa w ww. przepisie. Okoliczność, iż skarżący nie jest w pełni sprawny (posiada protezę oka) nie stanowi jednak przeszkody do pozostawania w zatrudnieniu i zarobkowaniu. Skarżący uzyskuje stały miesięczny dochód w wysokości 2.562,91 zł, z czego, jak podaje, płaci alimenty na dwoje małoletnich dzieci w wysokości 500 zł miesięcznie. Pozostała kwota, jaką strona dysponuje na potrzeby utrzymania jednoosobowego gospodarstwa domowego, jest w istocie stosunkowo niewielka, lecz w obecnie istniejących realiach w takiej sytuacji pozostaje duża liczba osób samotnych. Poczynione przez organ ustalenia, w tym brak po stronie skarżącego innego lokalu, w którym mógłby zamieszkać, nie kwalifikuje jego sytuacji życiowej jako wyjątkowo trudnej. Utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i brak innego mieszkania powoduje znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej, ale takie sytuacje występują dość często i same przez się nie należą do wyjątkowych. Reasumując, nie można podzielić zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Prezesa WAM przepisów prawa materialnego. Sąd także nie dostrzegł istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.