II SA/Wa 584/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej – uchyla zaskarżoną decyzję – Skarżący [...] J. C., który posiada posiada 23 lata wysługi służby wojskowej, w dniu [...] listopada 2016 r. złożył oświadczenie, iż zwolni się z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2017 r. Następnie w pismie z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] skarżący wniósł o pokrycie kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej, obejmującego refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą [...] w S. w terminie od 1 października 2014 r. do 9 lipca 2016 r. w kwocie 6508 zł. W tej sytuacji Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art.104 § 1 k.p.a. oraz art.120 ust.3, ust. 4 pkt 1, ust. 4b pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.1726), art. 10 ust. 1 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych z dnia 26 lipca 1991 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2032) i § 6 ust.1 pkt 2, § 10 ust.1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz.1622), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego [...] J. C. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie pomocy rekonwersyjnej: 1. wyraził zgodę skarżącemu na pokrycie kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej zrealizowanego w okresie od 1 września 2015 r. do 9 lipca 2016 r., obejmującego refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą [...] w S. w terminie od 1 października 2014 r. do 9 lipca 2016 r. w kwocie 2416,00 zł, 2. odmówił skarżącemu pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej zrealizowanego w okresie od 1 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. obejmującego refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą [...] w S. w kwocie 4 092,00 zł, ponieważ w okresie od 1 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. wymieniony nie posiadał uprawnień do pomocy rekonwersyjnej. W uzasadnieniu podał, że ustawowa pomoc rekonwersyjna przysługuje przez okres dwóch lat od daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, a żołnierz zawodowy może z niej skorzystać za zgodą dowódcy jednostki wojskowej na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 120 ust. 4b pkt 3, dla żołnierzy zawodowych, którzy posiadają 15 lat służby wojskowej, limit na pokrycie kosztów przekwalifikowania w ramach pomocy rekonwersyjnej wynosi 6525 zł. Na realizowanie przekwalifikowania w ramach pomocy rekonwersyjnej podczas trwania stosunku zawodowej służby wojskowej, skarżący uzyskał zgodę właściwego dowódcy. Ponadto udokumentował poniesione koszty studiów w okresie od 1 października 2014 r. do 9 lipca 2016 r. w kwocie 6508 zł. Studia w okresie od 1 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. skarżący zrealizował w okresie wcześniejszym niż "na dwa lata przed zwolnieniem" z zawodowej służby wojskowej i w związku z powyższym należało odmówić refundacji kosztów studiów w tym okresie. Refundacja kosztów przekwalifikowania w kwocie 2 416,00 zł nastąpi na podstawie faktur nr: [...] z [...] czerwca 2016 r. na kwotę 60 zł, [...] z [...] lutego 2016 r. na kwotę 496 zł, [...] z [...] stycznia 2016 r. na kwotę 496 zł, [...] z [...] grudnia 2015 r. na kwotę 496 zł, [...] z [...] listopada 2015 r. na kwotę 496 zł, [...] z [...] września 2015 r. na kwotę 372 zł oraz poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dyplomu ukończenia studiów drugiego stopnia z dnia [...] lipca 2016 r. nr albumu [...]. Dalej podano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 przydzielona pomoc finansowa podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych jako przychód z innych źródeł w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób. W ustawowym terminie do końca lutego roku następującego po roku podatkowym, w którym zostaną zwrócone koszty, zainteresowany otrzyma PIT 8C, w celu rozliczenia się z właściwym Urzędem Skarbowym, a przyznane w ramach pomocy rekonwersyjnej środki finansowe, Wojskowe Biuro Emerytalne w S. przekaże na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę. W odwołaniu od powyższej decyzji w "części dotyczącej odmowy pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej zrealizowanej w okresie od 01.10.2014 r. do 09.07.2016 r. obejmującej refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą "[...]" w S." z dnia [...] stycznia 2017 r. do Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej skarżący podniósł, że wprawdzie studia [...] rozpoczął w październiku 2014 r., niemniej jednak wniosek o pomoc rekonwersyjną złożył w dniu [...] listopada 2016 r. i oświadczenie woli o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2017 r. Biorąc pod uwagę powyższe terminy, dotrzymał dwuletniego okresu, w którym żołnierz zawodowy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej może korzystać z pomocy rekonwersyjnej. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 6 oraz 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych oraz upoważnienia Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON z dnia 28 grudnia 2016 r., uchylił w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę skarżącego do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że uprawnienia żołnierzy zwolnionych po dniu 1 lipca 2004 r. określa ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w tym jej art. 120 przewidujący możliwość korzystania przez żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy. Zgodnie z art. 120 ust. 1 ustawy, były żołnierz zawodowy, z wyjątkiem zwolnionego ze służby wojskowej z powodu, o którym mowa w art. 111 pkt 1, 12 – 15, w okresie dwóch lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy. Wyjątek od tej zasady przewiduje przepis art. 120 ust. 3, zgodnie z którym pomocą w zakresie przekwalifikowania zawodowego może być objęty, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, również żołnierz pełniący zawodową służbę wojskową, na dwa lata przed zwolnieniem z tej służby, o ile pełnił ją co najmniej cztery lata. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu [...] listopada 2016 r. oświadczył, że zamierza zwolnić się z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2017 r., z czego wynika, że dwuletni okres poprzedzający datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, w którym żołnierz ma prawo ubiegać się o uzyskanie pomocy rekonwersyjnej, rozpoczął bieg od dnia 1 września 2015 r. Tym samym składając wniosek w dniu [...] listopada 2016 r., spełnił jedną z przesłanek koniecznych do uzyskania pomocy rekonwersyjnej. Dalej podano, że w dokumentach zgromadzonych w przedmiotowej sprawie znajduje się zgoda Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], tj. w dacie zakończeniu przez zainteresowanego studiów, na odbycie przez skarżącego studiów bezpieczeństwa wewnętrznego realizowanych w terminie od 1 października 2014 r. do 7 lipca 2016 r. W aktach sprawy znajduje się także dokument z dnia [...] października 2014 r., w którym [...] J. C. informuje Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] o rozpoczęciu nauki na powyższych studiach, jednakże dokument ten nie zawiera stanowiska Dowódcy w tej kwestii. Natomiast rozpatrując niniejszą sprawę należy uwzględnić to, że intencją i celem działalności rekonwersyjnej jest przede wszystkim przygotowanie uprawnionych do aktywnego funkcjonowania na cywilnym rynku pracy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej poprzez umożliwienie im odbycia odpowiednich szkoleń w celu zdobycia dodatkowych umiejętności i kwalifikacji. Muszą to jednak być szkolenia podjęte w związku z tym, że żołnierz będzie zwolniony zawodowej służby wojskowej. [...] J. C. rozpoczął powyższe studia w dniu [...] października 2014 r. tj. na dwa lata i dziesięć miesięcy przed ewentualnym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Rozważając niniejszą sprawę stwierdzono ponadto, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Przepis ten precyzuje zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego tzn. zasady rzetelnej procedury, które muszą być przez organ respektowane. Tymczasem organ I instancji podczas rozpatrywania niniejszej sprawy naruszył tym samym przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ w sposób nie wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sposób niewystarczający zbadał materiał dowodowy i dokonując wyliczenia wysokości kwoty przysługującej zainteresowanemu na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego nie ustalił, czy studia, w których uczestniczył zainteresowany były realizowane w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej i za zgodą dowódcy jednostki wojskowej w kontekście znajdujących się w aktach sprawy dokumentów z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. W toku ponownego rozpatrzenia organ winien wnikliwie zbadać sprawę i w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy w terminie kiedy zainteresowany rozpoczynał studia, posiadał zgodę dowódcy jednostki wojskowej na ich realizację w ramach pomocy rekonwersyjnej i dopiero wówczas ustalić należną wysokość kwoty na refundację przekwalifikowania zawodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. C. na podstawie art. 139 k.p.a. zaskarżył powyższą decyzję w całości zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania organu odwoławczego, który uchylając całą decyzję pierwszej instancji nie naruszającej rażąco prawa, ani interesu społecznego i kierując ją do ponownego rozpatrzenia, działał na jego niekorzyść, a ponadto nie został dotrzymany termin rozpatrzenia odwołania i decyzja została mu doręczona w czasie przekraczającym termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że rozpoczynając studia wyższe w roku 2014 nie zamierzał, a co za tym idzie nie znał daty zakończenia służby w siłach zbrojnych. Zgodnie z ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 52), poinformował pisemnie dowódcę o rozpoczęciu nauki. Zakres jego obowiązków na zajmowanym stanowisku był zbieżny z kierunkami studiów jakie ukończył, jednakże nie przewidywał tak wysokiego poziomu. W związku z tym nie mógł wystąpić do dowódcy o zwrot kosztów nauki, a dowódca nie mógł wyrazić zgody, ponieważ związane by to było z finansowaniem jego nauki po zawarciu umowy z dowódcą Jednostki Wojskowej z limitu jednostki (art. 52 ust. 3,4,5 ustawy). W listopadzie 2016 r. po 23 latach służby podjął decyzję o rozwiązaniu stosunku służbowego i przejściu do rezerwy. W miesiącu tym złożył wniosek do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. za pośrednictwem Kierownika Aktywizacji Zawodowej w S. prosząc o udzielenie pomocy rekonwersyjnej w zakresie refundacji, czyli zwrotu poniesionych już kosztów na ten cel przewidzianych dla każdego uprawnionego żołnierza i w tym celu złożył w kancelarii jednostki komplet dokumentów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1622). Jednym z tych dokumentów jest sporna zgoda dowódcy na odbycie nauki na studiach wyższych w terminie od 1 października 2014 r. do 9 lipca 2016 r., a podpisana w dniu [...] listopada 2016 r. tj. po dacie zakończenia nauki i uzyskania dyplomu. Dokumenty te zostały podpisane i przesłane drogą służbową przez kancelarie jednostki z aktualną datą, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne dodał, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a odstępstwo od zakazu reformationis in peius jest możliwe jedynie w dwóch przypadkach, tj. rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję oraz rażącego naruszenia interesu społecznego i po analizie niniejszej sprawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie spełniła tych przesłanek. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego w kwestii niedotrzymania terminu rozpatrzenia jego odwołania stwierdzono, że odwołanie wpłynęło do Departamentu Spraw Socjalnych MON w dniu [...] stycznia 2017 r., a decyzja w niniejszej kwestii została wydana w dniu [...] lutego 2017 r., zachowując tym samym termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis prawa formułuje fundamentalną zasadę, a mianowicie zakaz reformationis in peius wskazując jego doniosłość jako gwarancji procesowych praw strony. Innymi słowy, strona składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie [vide: np. Z. Janowicz, Kodeks..., s. 330 i n.; A. Wiktorowska [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne..., s. 209; A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 57 i n.; W. Taras [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 147; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 139, pkt 1]. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]: 1. wyraził zgodę skarżącemu J. C. na pokrycie kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej zrealizowanego w okresie od 1 września 2015 r. do 9 lipca 2016 r., obejmującego refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą [...] w S. w terminie od 1 października 2014 r. do 9 lipca 2016 r. w kwocie 2416,00 zł, 2. odmówił skarżącemu pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej zrealizowanego w okresie od 1 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. obejmującego refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą [...] w S. w kwocie 4 092,00 zł, ponieważ w okresie od 1 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. wymieniony nie posiadał uprawnień do pomocy rekonwersyjnej. Z kolei skarżący J. C. złożył odwołanie z dnia [...] stycznia 2017 r. do Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej jedynie w "części dotyczącej odmowy pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej zrealizowanej w okresie od 01.10.2014 r. do 09.07.2016 r. obejmującej refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą "[...]" w S.". Zatem nie złożył odwołania od zaskarżonej decyzji części dotyczącej "wyrażenia zgodę skarżącemu na pokrycie kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej zrealizowanego w okresie od 1 września 2015 r. do 9 lipca 2016 r., obejmującego refundację studiów II stopnia na kierunku "[...]" zorganizowanych przez [...] Szkołę Wyższą [...] w S. w terminie od 1 października 2014 r. do 9 lipca 2016 r. w kwocie 2416,00 zł". W tym miejscu należy zaakcentować ponadto, że organ odwoławczy może orzekać jedynie co do decyzji, lub jej części, która była przedmiotem odwołania. Tymczasem Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej uchylił w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę skarżącego do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. A zatem również w części, która była korzystna dla skarżącego. Rzeczą oczywistą dla Sądu jest, że w art. 139 k.p.a. istnieją wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius, a mianowicie kiedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego. Zatem organ odwoławczy może orzec na niekorzyść skarżącego, jeśli wykaże szczegółowo, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, bowiem właśnie te przesłanki zgodnie z cytowanym już wyżej art. 139 k.p.a., tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Ponieważ w zaskarżonej decyzji zabrakło wykazania powyższych przesłanek, przeto należał ją wyeliminować z obrotu prawnego, bowiem miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę na nowo, organ weźmie pod uwagę wskazane powyżej rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.