II SA/Wa 59/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Waldemar Śledzik Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej – Szef ABW) decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], dotyczącą umorzenia postępowania w przedmiocie wypłaty M. S. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby w ABW urlop wypoczynkowy oraz zaległe urlopy wypoczynkowe, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29. poz. 154 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef ABW podniósł, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 3 stycznia 2011 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby w ABW urlop wypoczynkowy oraz zaległe urlopy wypoczynkowe, umorzono postępowanie administracyjne. Organ stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna i ostateczna decyzja Szefa ABW o odmowie wypłaty M. S. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby w ABW oraz zalegle urlopy wypoczynkowe. Zatem bezprzedmiotowe stało się prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego o wypłatę tych świadczeń. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2011 r. pełnomocnik M. S. wystąpił do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego strony, organ wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Szef ABW po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 7 maja 2009 r. odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby w ABW oraz zalegle urlopy wypoczynkowe. Decyzja Szefa ABW z dnia [...] września 2009 r. poddana była ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2115/10 stwierdził zasadność rozstrzygnięcia organu w kwestii odmowy wypłaty świadczeń żądanych przez skarżącego. Organ powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, iż bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W analizowanym przypadku sprawa wypłaty M. S. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby w ABW oraz zalegle urlopy wypoczynkowe była już przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznymi rozstrzygnięciami, które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek kontroli sądowej. Organ administracji nie mógł zatem w sposób merytoryczny rozpoznać wniosku M. S. z dnia 3 stycznia 2011 r. i po raz drugi orzekać o wypłacie ww. świadczeń. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy jest bowiem okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa przestała istnieć, w związku z czym organ nie miał podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania. Aby sprawa administracyjna mogła być rozpoznana merytorycznie musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata) - por. wyrok WSA z 10 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 757/07, publik. Lex nr 418183. Dopóki więc decyzja, rozstrzygająca w sposób ostateczny daną sprawę, funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiej decyzji otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Rozpoznanie natomiast merytorycznie sprawy skutkowałoby tym, iż decyzja rozpoznająca sprawę co do istoty obarczona byłaby wadą kwalifikowaną, skutkującą jej nieważnością. Z tych powodów organ uznał, iż bezcelowym stało się ustosunkowanie do argumentów, zawartych przez M. S. we wniosku z dnia 22 sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż dotyczyły one merytorycznej części postępowania o wypłatę świadczeń z art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW. Natomiast decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter formalny, kończący postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja Szefa ABW stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. naruszenie przepisu art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 45 Konstytucji RP, art. 171, art. 153, art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy bez jego merytorycznego rozpatrzenia i zignorowaniem wniosków skarżącego. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wnosił o rozważenie przyznania prawa do ekwiwalentu za urlop na podstawie prawa wspólnotowego, ewentualnie na podstawie art. 81 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. w zakresie dotychczas nie rozważanym przez sądy administracyjne. Organ natomiast zignorował te wnioski, bowiem bezpodstawnie uznał, że wniosek skarżącego narusza zasadę res iudicata, gdyż sprawa o którą wnosił skarżący była już przedmiotem orzeczenia Sądu administracyjnego II instancji. 2. błędną wykładnię art. 171 w zw. z art. 183 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 105 k.p.a., bowiem - jak wynika ze skarg kasacyjnych stron postępowania sądowoadministracyjnego i treści przepisu art. 183 powołanej ustawy procesowej - wbrew bezpodstawnym sugestiom organu, nie było prawnej możliwości, aby wskazane przez skarżącego przepisy prawa wspólnotowego, przyznające prawo do urlopu i jego ekwiwalentu, ze względu za zakres skarg kasacyjnych mogły stanowić przedmiot rozstrzygnięcia przed Sądem administracyjnym II instancji (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. 2115/10). 3. naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 dyrektywy nr 2003188/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczącej niektórych aspektów organizacji pracy (Dz. Urz. UE L Nr 299, s. 9), art. 9, art. 90 ust 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia wniesionej przez skarżącego sprawy i z jawnym zignorowaniem praw ustanowionych w przepisach dyrektywy, jak również wydanie decyzji wbrew poglądowi doktryny oraz ignorujące jednoznaczne poglądy zawarte w stałej linii orzecznictwa ETS w Luksemburgu (wyroki: C-173/99, C-342/Ol, C-131/04, C-257/04, C-519/03, a zwłaszcza C-350/06 I C-520/06, C-155/10), bowiem - jak wynika z powołanych wyroków ETS - naruszony w rażący sposób przepis dyrektywy stoi na przeszkodzie zastosowaniu uznaniowemu przepisu art. 105 k.p.a. i praktyce Szefa ABW, doprowadzającej do wygaśnięcia prawa do urlopu w związku ze zwolnieniem z pracy, bez rozpatrzenia tej sprawy w trakcie postępowania administracyjnego, gdyż z powołanego przepisu dyrektywy jasno wynika, że pracownik nie może utracić prawa do corocznego płatnego urlopu i jego ekwiwalentu, z którego nie mógł skorzystać z powodu choroby, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie ze skarżącym. Ze skarg kasacyjnych stron postępowania sądowoadministracyjnego wynika także, iż nie istniała prawna możliwość, aby powołany przepis dyrektywy mógł stanowić przedmiot rozważań przed Sądem administracyjnym II instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. 2115/10). 4. naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C Nr 303 z 14 grudnia 2007 r.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem przepisów wspólnotowych, doprowadzające do zniweczenia prawa do urlopu, które stanowi prawo podstawowe Unii Europejskiej. Szef ABW, wydając zaskarżoną decyzję, faktycznie działał wbrew postanowieniom art. 51 ust. 1 w zw. z art. 31 ust 2 Karty praw podstawowych EU, gdyż zignorował unormowanie o możliwość ograniczenia w korzystaniu z praw podstawowych, gwarantowanych w Karcie, bowiem jedynie wyraźny zapis ustawowy mógł dać prawo Szefowi ABW do ograniczenia prawa do urlopu i jego ekwiwalentu. Zatem organ działał wbrew przepisom o randze traktatu. 5. naruszenie przepisu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy o ABW; art. 31 ust. 2 Karty praw podstawowych UE w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/88, gdyż norma prawa konstytucyjnego i traktatowego w zakresie corocznego płatnego urlopu i jego ekwiwalentu - przysługującego w sposób bezwarunkowy - nie może być ograniczona przez zastosowanie przez organ uznaniowej normy ustawowej, bez stosownego upoważnienia zawartego w Konstytucji lub traktacie. Tym samym na błędnym przyjęciu przez organ wydający zaskarżone decyzje, iż unormowanie konstytucyjne zawiera upoważnienie pozwalające na wydanie decyzji - w granicach tzw. swobodnego uznania - na podstawie art. 105 k.p.a., art. 128 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy o ABW, powodującego skutek prawny w postaci zniweczenia prawa podstawowego jakim jest prawo do urlopu i jego ekwiwalentu, gwarantowanego w Konstytucji i prawie wspólnotowym w sposób bezwarunkowy. 6. naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu braku powodu i motywów unicestwienia konstytucyjnego i europejskiego prawa do urlopu, nie tylko wypoczynkowego ale również prawa do urlopu dodatkowego, które jest prawem bezwarunkowo gwarantowanym w Konstytucji i Karcie praw podstawowych UE. Naruszenie powyżej wskazanych przepisów było wynikiem błędnego pojmowania zasady res iudicata w stosunku do wyroku NSA, sygn. akt I OSK 2115/10, jakoby naruszenie przepisów wspólnotowych mogło być przedmiotem prawnie skutecznych rozważań Sądu administracyjnego II instancji. 7. naruszenie przepisów art. 6 i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie w zaskarżonych decyzjach podstawowych przesłanek zawartych w tych przepisach, a zwłaszcza braku w uzasadnieniu decyzji powodu i motywów unicestwienia konstytucyjnego i europejskiego prawa do urlopu wypoczynkowego i jego rekompensaty, które jest prawem bezwarunkowo gwarantowanym w Konstytucji i prawie Unii Europejskiej oraz bezpodstawne uchylenie się od merytorycznej oceny wniosków i argumentacji przedstawionej przez stronę. 8. naruszenie przepisów art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przesłankom ustawowym zawartym w art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 w odniesieniu do sądów, oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09 (publik. LEX nr 564453) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił trafny pogląd, iż skoro związanie, wynikające z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 3 stycznia 2011 r. M. S. zwrócił się do Szefa ABW o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby w ABW urlop wypoczynkowy oraz zaległe urlopy wypoczynkowe. Uprawnienie skarżącego do uzyskania wnioskowanego świadczenia było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2115/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. (uchylający decyzje w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz urlopy zaległe, z powołaniem się na przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz orzecznictwo ETS-u) i oddalił skargę kasacyjną M. S. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, iż: "... treść przepisu art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW jest jasna i nie wymaga wykładni. (...) Obowiązkiem organu było zatem w rozpoznawanej sprawie posłużenie się wprost przepisem art. 128 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w jego dosłownym brzmieniu (...). Stanowisko Sądu I instancji co do potrzeby prowadzenia postępowania zmierzającego do interpretacji tej normy prawnej, a w konsekwencji do konieczności posłużenia się dyrektywami interpretacyjnymi było błędne i spowodowało naruszenie prawa materialnego na skutek błędnej wykładni wzmiankowanego przepisu art. 128 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy". Tym samym w obrocie prawnym, wg. stanu na dzień rozpatrywania wniosku strony z dnia 3 stycznia 2011 r., pozostawały decyzje Szefa ABW z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz urlopy zaległe. Dostrzec należy, iż sprawa zakończona powyższymi decyzjami jest sprawą tożsamą z wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2011 r. Tożsamość podmiotowa tych spraw jest oczywista. Także nie budzi wątpliwość przedmiotowa tożsamość spraw, albowiem dotyczy tej samej podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. Wobec tego Szef ABW zasadnie przyjął, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe ponowne merytoryczne (co do istoty) rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego, albowiem takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyniłoby decyzję rozstrzygającą o uprawnieniach strony po raz wtóry nieważną. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości lub w części. Przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w powyższym przepisie, występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Skoro w niniejszej sprawie organ, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, nie może wydać decyzji innej, niż już istniejąca w obrocie prawnym (z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), to postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2011 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przy tym bez znaczenia dla prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja przedstawiona w skardze, albowiem ocena prawna zawarta w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2115/10 wiąże nie tylko stronę i organ administracji publicznej, ale i skład orzekający w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż argumenty podniesione w skardze są niezasadne, a zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji.