II SA/Wa 593/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż A. P. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w służbie stałej od dnia 20 maja 2001 r. Na podstawie przydziału z dnia [...] listopada 1999 r. ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] wymieniony wraz z żoną A. oraz córkami P. (ur. [...]) i A. (ur. [...]) zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy lokal posiada powierzchnię użytkową 43,50 m2 i powierzchnię mieszkalną 25,20 m2. A. P. jest również posiadaczem domu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 91 m2 i powierzchni mieszkalnej 42,96 m2 położonego we wsi [...] – miejscowości niepobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby. Oświadczeniem mieszkaniowym w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z dnia 28 września 2010 r. policjant zwrócił się o przyznanie przedmiotowego świadczenia od dnia 14 czerwca 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił przyznania A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie faktem posiadania przez stronę lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Od decyzji organu I instancji zainteresowany złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, argumentując, iż zajmowany przez niego lokal nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, która w jego przypadku wynosi minimum 28 m2. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi interpretacja art. 92 ustawy o Policji, który formułuje przesłanki przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim art. 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w aktach wykonawczych. Przesłanki uzyskania tych świadczeń (mających zawsze sens tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby) już z gruntu zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy o Policji w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. To samo należy odnieść również do świadczenia z tytułu pomocy finansowej, której wysokość (określona treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, opublikowanego w Dz. U. Nr 131, poz. 1468) jest zdeterminowana przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Organ podniósł, iż o ile, co do zasady, otrzymanie lokalu mieszkalnego drogą decyzji administracyjnej oraz jego uzyskanie przy wsparciu pomocy finansowej, skutkuje utratą wszystkich wskazanych wyżej świadczeń wywodzących się lub związanych z prawem do lokalu, o tyle przyznanie równoważnika za brak, nie stanowi późniejszej przeszkody jego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej (stosownie do postanowień art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie przydziela się mieszkania w razie skorzystania z pomocy finansowej, natomiast w myśl art. 94 ust. 1 ustawy w związku z § 2 przywołanego już rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjantów lokalu mieszkalnego lub domu, osoba uprawniona może świadczenie to otrzymać jednorazowo, pod warunkiem, iż wcześniej nie otrzymała mieszkania drogą przydziału). W tej sytuacji należało stwierdzić, iż przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji samodzielnie i w pewien sposób odmiennie, kształtują przesłanki przedmiotowego świadczenia, uzależniając je wyłącznie od posiadania lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby. Istotą bowiem normy art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej jest to, aby z określonego w nim równoważnika korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani też w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta. Nie jest tu istotne czy dany lokal mieszkalny odpowiada normie co do jego powierzchni, do której odwołuje się art. 88 ustawy o Policji. Natomiast w art. 92 ust. 1 przez pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego należy rozumieć zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania tego lokalu. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż A. P. posiada lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...], który w dacie przydziału był zgodny z przysługującymi mu wówczas 3 normami zaludnienia. Przedmiotowe zaś świadczenie ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez funkcjonariusza koszty czasowego uzyskania (wynajmu) lokalu. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie może natomiast stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w lokalu o mniejszym niż przysługującym metrażu. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji, skarżący zarzucił rozstrzygnięciu Komendanta Głównego Policji naruszenie przepisu art. 92 w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi funkcjonariusz podniósł, iż organ odwoławczy błędnie zinterpretował ww. przepisy. Niezaprzeczalnym faktem jest, iż skarżący pozostaje głównym najemcą i zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 43,5 m2, w którym powierzchnia mieszkalna wynosi 25,2 m2. Jednakże nie jest to lokal mieszkalny, który spełnia cechy lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż jego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od powierzchni mieszkalnej odpowiadającej normom zaludnienia, która w przypadku skarżącego wynosi minimum 28 m2 powierzchni mieszkalnej. W ocenie skarżącego, pojęcia "lokal mieszkalny" użytego w art. 92 i 94 ustawy o Policji nie można interpretować inaczej jak "lokalu mieszkalnego" spełniającego cechy lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Analogicznie przyjmowały sądy administracyjne w licznych orzeczeniach rozstrzygających o uprawnieniu policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje zatem co do zasady badanie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżone decyzje nie odpowiadają przepisom prawa, co spowodowało uchylenie obydwu rozstrzygnięć przez Sąd. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09. Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle ustawy o Służbie Granicznej, nie ma zatem w niniejszej sprawie charakteru formalnie wiążącego, należy jednak podkreślić, że biorąc pod uwagę zbieżność regulacji ustawy o Służbie Granicznej ze stanowiącą podstawę prawną w niniejszej sprawie ustawą o Policji, uchwała ta rozstrzyga zagadnienia w istocie tożsame z tym, które stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie. W przedmiotowej uchwale stwierdzono mianowicie, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, którego małżonek jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. Pomimo zatem, że wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy zasadności przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, to z uwagi na tożsamość przepisów regulujących kwestie przyznawania równoważnika, tezy w niej zawarte znajdują pełne zastosowanie także w niniejszej sprawie, dotyczącej zakresu uprawnień funkcjonariusza Policji do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Punkt 3 § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa mieszkaniowego. W świetle powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. należy uznać, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji, w szczególności wymóg uwzględniania normy zaludnienia, determinują także interpretację przepisów aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem zastępczym przyznawanym policjantom do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez jego przydział lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 95 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o Policji przewidują, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2), albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 95 ust. 1 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w przytoczonych przepisach nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być lokal, który posiada policjant na podstawie umowy najmu. Istotne jest jednak to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi, a więc czy posiadanie takiego lokalu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Bycie posiadaczem lokalu jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wyłączająca prawo do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Powyższy pogląd uzyskał akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok z dnia 24 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1973/10 (publik. https://cbois.nsa.gov.pl/doc/2533F8AE96). Dokonana przez organy administracyjne w niniejszej sprawie wykładnia przepisów nie może zatem być uznana za prawidłową. W sposób nieuzasadniony różnicuje bowiem sytuację funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub środków na jego uzyskanie lub równoważnika pieniężnego oraz funkcjonariusza, który posiada lokal o powierzchni mniejszej niż wynikające z przepisów prawa normy i któremu ustawa również przyznaje uprawnienie do uzyskania przydziału lokalu (a zatem uznać należy, że jego potrzeby mieszkaniowe pozostają niezaspokojone), jednakże pozbawia go możliwości uzyskania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego. Należy zatem uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.