II SA/Wa 594/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Anna Mierzejewska, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] oraz rozkazu go poprzedzającego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia M. S. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej Szef ABW) podniósł, iż wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r., pełnomocnik M. S. wystąpił do Szefa ABW "o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2007 roku w sprawie zwolnienia ze służby w ABW". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., Szef ABW zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] października 2007 r., do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1303/08. W przewidzianym do tego terminie, pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. (nazwanym zażalenie), pełnomocnik M. S. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając wniosek odwoławczy strony za niezasadny, Szef ABW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ podkreślił, iż podstawą zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] października 2007 r. o zwolnieniu odwołującego się ze służby w ABW jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W rozpatrywanej sprawie zagadnieniem wstępnym dla postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2008 r. oraz rozkazu go poprzedzającego z dnia [...] października 2007 r., jest treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1303/08, zainicjowanej skargą kasacyjną M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 691/08 oddalającego skargę na rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Postępowanie sądowe w tej sprawie dotyczy bowiem rozkazów personalnych, których stwierdzenia nieważności domaga się pełnomocnik M. S. Sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności decyzji i wydając wyrok, wyraża ocenę prawną co do jej zgodności z prawem. Zatem, ocena prawna wyrażona w wyroku przez sąd administracyjny wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, co sprawia, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1303/08 będzie podstawą dla rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie nieważności kwestionowanych przez pełnomocnika M. S. rozkazów personalnych. Postanowienie Szefa ABW z dnia [...] lutego 2009 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r., strona zarzuciła Szefowi ABW wydanie rozstrzygnięć z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że postępowanie sądowoadministracyjne przed Sądem II instancji o sygn. akt I OSK 1303/08 stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w przedmiotowej sprawie Szef ABW uznał za zagadnienie wstępne przyszłe rozstrzygnięcie sądu administracyjnego II instancji w sprawie o sygn. akt I OSK 1303/08. Pogląd ten jest błędny, albowiem wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności rozkazów w przedmiocie zwolnienia ze służby w ABW nie uzależnia podjęcia rozstrzygnięcia od stanowiska innego organu administracji o cechach zagadnienia wstępnego. Tym bardziej zatem takiej cechy nie będzie miało orzeczenie sądu administracyjnego. W odróżnieniu od orzeczeń sądów powszechnych, orzeczenia sądów administracyjnych nie mają co do zasady charakteru rozstrzygnięć, którym można by nadać przymiot prejudycjalnych. Sądy administracyjne, będąc z natury sądami o charakterze kasacyjnym, nie rozstrzygają sprawy co do jej meritum. W tej sytuacji oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne Sądu II instancji stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwykło się podkreślać odmienny charakter spraw w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, który powoduje, że sprawy te nie mogą być utożsamiane. Nawet w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne pojawia się kwestia wstępna, to nie zachowuje ona tego charakteru w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie w drodze wydania decyzji administracyjnej, zaś przedmiotem postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym jest poddanie decyzji administracyjnej kontroli co do jej zgodności bądź niezgodności z prawem. Ponadto brak było podstaw do zawieszenia postępowania w związku z wniesioną skargą kasacyjną do sądu administracyjnego. Zaskarżona do sądu decyzja miała przymiot ostateczności, a zatem nie mogła zostać potraktowana jako zagadnienie wstępne, albowiem zgodnie z art. 67 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną wydania przez Szefa ABW postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku strony o stwierdzenie nieważności rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, których prawidłowość potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 691/08 oddalającym skargę M. S., jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od 3 elementów: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W przypadku drugiej przesłanki organ powinien wykazać związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Taki związek w niniejszej sprawie występuje. Nie wymaga szczegółowych wyjaśnień, że sądy administracyjne, badając sprawę ze skargi na decyzję administracyjną, z urzędu dokonują jej oceny pod względem zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd bierze pod uwagę przyczyny nieważności decyzji i, wydając wyrok, wyraża ocenę prawną co do jej zgodności z prawem. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 691/08 przesądził, że objęte wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzje - rozkazy personalne nie naruszają prawa materialnego i procesowego, a zatem tym bardziej nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi. W świetle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który jej wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podnieść należy, iż treścią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ocena prawna w sprawie o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w ABW stanowi dla organu wiążące wytyczne, co oznacza, iż nie może on w sprawie orzec odmiennie niż uczył to wcześniej Sąd, oceniając decyzje zapadłe w postępowaniu zwykłym. Owo formalne związanie nastąpi z chwilą uprawomocnienia się ww. wyroku w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zaistniałej sytuacji wyrok NSA ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanych we wniosku strony rozkazów personalnych, albowiem od jego wyniku zależy dalszy sposób procedowania organu w sprawie. Reasumując, w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji określonej przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem stwierdzić należy, iż skarga nie mogła osiągnąć zamierzonego celu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.