II SA/Wa 594/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782), w dniu [...] listopada 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił D. K. z dniem [...] listopada 2016 r. ze służby w Policji. Organ na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego przedstawił na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalony stan faktyczny sprawy i uznał, że niepełnienie przez policjanta służby łącznie w latach 2008 - 2016 ze względu na absencję chorobową przez 988 dni, tj. 2 lata, 8 miesięcy i 18 dni, w tym ze względu nad opiekę nad chorym dzieckiem przez 135 dni, uzasadniało podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby z uwagi na jej waży interes. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień [...] grudnia 2016 r. w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego powtórzył za organem pierwszej instancji ustalony stan faktyczny sprawy i dokonał jego ponownej oceny prawnej zarówno pod względem przestrzegania przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, jak również podstawy prawnej rozkazu z dnia [...] listopada 2016 r. W jego ocenie rozkaz personalny organu pierwszej instancji odpowiada prawu, a korekcie podlegała jedynie data zwolnienia policjanta ze służby ze względu na datę doręczenia tego rozkazu, któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. D. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. podnosząc zarzuty związane z naruszeniem następujących przepisów: 1. art.. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji ostatecznej, co uniemożliwiło skarżącemu zaznajomienie się z całokształtem okoliczności będących podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, a tym samym ograniczyło możliwość obrony swoich praw, ponieważ szereg dowodów zostało dopuszczonych z urzędu na etapie postępowania odwoławczego (akta osobowe, skierowanie do komisji lekarskiej), 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak rozpatrzenia w sposób wszechstronny i rzetelny całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, pomimo jego zgromadzenia w aktach postępowania, w tym w szczególności dowodów w postaci rozkazów personalnych dotyczących przyznanych skarżącemu w okresie 2008-2016 nagród i wyróżnień oraz pozytywnych opinii służbowych, a także poprzez nieprzeprowadzenie w ww. okresie dowodu z orzeczenia komisji lekarskiej na okoliczność stanu zdrowia skarżącego w kontekście jego zdolności do służby na zajmowanym stanowisku, mimo zwolnienia ze służby w związku z częstą absencją skarżącego, pominięcie dowodu z przesłuchania strony, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, 4. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem wskazania i omówienia jakie dokumenty z akt osobowych zostały dopuszczone jako dowody w postępowaniu oraz jakie miały one znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i podjętego rozstrzygnięcia, 5. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji braku ustalenia w sposób prawidłowy i rzetelny stanu faktycznego sprawy, w tym faktu, czy w związku z absencją skarżącego nie zachodzi inna podstawa zwolnienia skarżącego ze służby. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny prawa nie narusza. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.), służbę w niej może pełnić obywatel polski posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Należy przy tym zwrócić uwagę, że szczególny charakter służby publicznej w formacjach mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym w zakresie jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną, służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W praworządnym państwie istotne znaczenie ma umożliwienie skutecznego wykonywania przez Policję zadań z zakresu bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje też, że w znaczącym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego właśnie względu wymagania w stosunku do policjantów muszą być tak wysokie, by umacniały podstawy ich autorytetu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie powyżej przytoczonego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ Policji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia sygn. akt I OSK 440/13; LEX nr 1574670). Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w kontrolowanym przez organy okresie, tj. w latach 2008 - 2016, nie pełnił służby łącznie przez 988 dni. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w przedłożonych organowi przez skarżącego zaświadczeniach lekarskich. Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący powinien wykonywać obowiązki służbowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że długotrwała absencja skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Przez prawie dwa lata, określone w zakresie obowiązków służbowych skarżącego zadania musieli realizować inni policjanci, co powodowało dodatkowe ich obciążenie. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. W związku z powyższym, Sąd uznał zarzuty pełnomocnika skarżącego za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym o zwolnieniu skarżącego ze służby ze względu na jej ważny interes. Podkreślić należy, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest niczym nagannym, ale tak długotrwała absencja skarżącego w służbie z powodu choroby jest nie do zaakceptowania z punku widzenia społecznego, a w szczególności z tego względu, że w tym czasie skarżący pobierał pełne uposażenie (do czasu zmiany w tym zakresie przepisów) i korzystał z innych przysługujących mu praw, choć służby nie pełnił. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro funkcjonariusze Policji korzystają z licznych gwarantowanym prawem przywilejów, to wymagania, co do jakości pełnienia przez nich służby, są wyższe. Trudno mówić o wyższej jakości w sytuacji, gdy funkcjonariusz służby nie pełni. Natomiast z orzeczeń lekarskich wynika, że jest zdolny do jej pełnienia, a takie orzeczenia znajdują się w aktach rozpoznawanej sprawy. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że związek zawodowy policjantów nie zgłosił zastrzeżeń co do zamiaru zwolnienia skarżącego ze służby w Policji Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.