II SA/Wa 594/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zmienioną uchwałą z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie. Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2019 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w sprawie: określenia wysokości i zasad przyznawania diet Radnym Rady Gminy [...] oraz z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w sprawie: zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet Radnym Rady Gminy [...]. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994, z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1467, z późn. zm.), wnosił o orzeczenie nieważności w całości uchwał Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w sprawie: określenia wysokości i zasad przyznawania diet Radnym Rady Gminy [...] oraz z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w sprawie: zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet Radnym Rady Gminy [...] oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym uchwałom zarzucił istotne naruszenie art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710) poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie: określenia wysokości i zasad przyznawania diet Radnym Rady Gminy [...]. Przedmiotowa uchwała została zmieniona uchwałą z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...]. Podstawę prawną wskazanych wyżej uchwał stanowi art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy, na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Według ust. 6 tegoż przepisu, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373 i 730). W rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710) Rada Ministrów określiła maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, z uwzględnieniem liczby mieszkańców gminy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 25 ust. 6 ustawy, kwota w nim wymieniona oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 ustawy). Nadto, przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy jest zobligowana wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 ustawy). Diety dla radnych zostały określone w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] w formie miesięcznego ryczałtu (§[...], § [...] i § [...] uchwały). Przewodniczącemu Rady ustalono dietę w wysokości 1.300 zł, radnym pełniącym funkcję zastępcy przewodniczącego rady oraz radnym pełniącym funkcje przewodniczącego komisji - w wysokości 1.200 zł, a pozostałym radnym - dietę w wysokości 1.000 zł (§[...] uchwały). Natomiast postanowieniem § [...] uchwały wprowadzono potrącenie diety, o której mowa w § [...] uchwały (w wysokości 5% należnej radnemu diety) w sytuacji jego nieobecności na sesji lub komisji, której jest członkiem. Uchwałą zmieniającą, tj. w § [...] uchwały Nr [...], Rada Gminy [...] uchyliła postanowienie § [...] uchwały Nr [...] w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet Radnym Rady Gminy [...], regulujące kwestię potrąceń diety radnego za każdą jego nieobecność na sesji rady gminy lub posiedzeniu komisji, której jest członkiem. Skarżący stoi na stanowisku, że na gruncie obowiązujących przepisów i aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, ustalenie diety radnego przez określenie kwoty miesięcznego ryczałtu istotnie narusza przepisy art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. Dieta winna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, czy też komisji, przy czym dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14 oraz z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2794/16). Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się zawsze z ponoszeniem przez zainteresowanych kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady np. sesji oraz komisji. Skarżący podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony - w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. o sygn. II OSK 2794/16: "Rada gminy ma kompetencje do określenia jedynie zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Do zasad na jakich przysługuje radnemu dieta należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, utraty wynagrodzenia za pracę). Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady." Konkludując, Rada Gminy [...] dokonała błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów, w wyniku czego ustaliła w uchwale Nr [...] diety dla radnych w formie miesięcznego wynagrodzenia, a nadto uchwałą Nr [...] wprowadziła zmianę w postaci likwidacji regulacji, przyjętej w pierwotnej uchwale, przewidującej potrącenie diety w sytuacji absencji radnego na sesji lub komisji rady, której jest członkiem. Nadto, Rada Gminy w § [...] uchwały Nr [...] oraz § [...] uchwały Nr [...] określiła tryb wejścia z dniem podjęcia uchwały, z mocą obowiązującą od [...] stycznia kolejnego roku od podjęcia uchwały. W świetle aktualnego orzecznictwa NSA, uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych wywierają skutki prawne w stosunku do radnych nawet kilku kadencji, co oznacza, iż uchwały tego typu nie mają charakteru epizodycznego (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14). W powołanym uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że uchwała w sprawie zasad przyznawania diet radnym wykazuje cechy aktu prawa miejscowego: "Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Jednak ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany". Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Rada Gminy [...] nie zastosowała wskazanego wyżej przepisu, co skutkowało nieprawidłowym dla aktów prawa miejscowego ogłoszeniem zaskarżonych uchwał. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazano, że w doktrynie i orzecznictwie akceptuje się wypłacanie diet w formie zryczałtowanej. Analiza przedmiotowej skargi prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżone uchwały w zakresie w jakim nie przewidują obniżek diety w przypadku braku udziału radnego na sesji czy komisji, do której pracy został wyznaczony oraz w zakresie wejścia w życie niniejszych uchwał i obowiązku ich publikacji w Dzienniku Urzędowym faktycznie zostały podjęte z naruszeniem prawa. Wobec powyższego została wszczęta procedura przygotowania nowej uchwały w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym Gminy [...]. Projekt nowej uchwały zostanie przedłożony radnym Rady Gminy [...] na najbliższej sesji Rady w dniu [...] marca 2019 r. Treść podjętej uchwały zostanie niezwłocznie przesłana do akt niniejszej sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z § [...] ust. [...] uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym Gminy [...] wysokość diety o której mowa w § [...] ust. [...] ulega obniżeniu w danym miesiącu za każdą nieobecność radnego na sesji Rady Gminy lub na posiedzeniu komisji Rady Gminy, której radny jest członkiem o 1 %. W ocenie Wojewody tak skonstruowany przepis powoduje utratę kompensacyjnego charakteru diety a zbliża ją do wynagrodzenia, co w konsekwencji prowadzi do nieusunięcia naruszeń prawa będących podstawą do wniesienia skargi. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wskazał, że wpłynęła do organu nadzoru uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym Gminy [...]. Weryfikacja formalnoprawna przedmiotowej uchwały wskazuje na ujęcie w § [...] zasad potrąceń diet dla radnych z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym. Powyższe zapisy wypełniają, w ocenie skarżącego, wytyczne sformułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące kompensacyjnego charakteru diety. Reasumując powyższe, zasadne wydaje się umorzenie postępowania. Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę wskazując na treść art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 poz. 994). Postanowieniem z dnia 3 października 2019 r. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Ponieważ skarżący na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. skutecznie cofnął skargę, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. 2018.1.302 tj.) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.