II SA/Wa 595/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Joanna Kube, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] odmawiającej przyznania mu prawa do wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] stycznia 2009 r. B.K. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na mocy art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 i art. 110 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił B.K. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2009 r. W dniu [...] marca 2009 r. wyżej wymieniony został poinformowany przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w K., iż wobec podjęcia przez niego służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zgodnie z art. 118 powołanej ustawy o Policji, nie przysługuje mu odprawa. W związku z tym B.K. w dniu [...] lipca 2009 r. zwrócił się z wnioskiem do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy wypłaty odprawy. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w K. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. poinformował funkcjonariusza, że wypłata odprawy ma charakter faktyczny i jest czynnością materialno-techniczną, nie można jej więc utożsamiać z decyzją administracyjną, w związku z czym nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2009 r. B.K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wyjaśnienie przyczyn pozbawienia go świadczeń o charakterze pieniężnym przysługujących mu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Przedstawił w nim stan faktyczny sprawy, podnosząc m.in., że w czasie zwolnienia nie był funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a prowadzone było wobec niego jedynie postępowanie kwalifikacyjne, o czym Departament Szkolenia i Kadr Centralnego Biura Antykorupcyjnego poinformował Komendę Wojewódzką Policji w K. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji potraktował wyżej wymienione pismo jako wniosek o rozstrzygnięcie przysługiwania prawa do odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...], wydaną na podstawie art. 6f, art. 118 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w związku z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708 ze zm.), odmówił B.K. przyznania prawa do wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu zwolnienia wyżej wymienionego ze służby, jego wysługa emerytalna wynosiła 15 lat i 15 dni (w tym 8 lat, 6 miesięcy i 9 dni służby w Policji), co nie było wystarczające do nabycia przez niego prawa do emerytury lub renty. Podał, że w 2008 r. kilku funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w K., którzy nie nabyli uprawnień emerytalnych zostało, na własną prośbę, zwolnionych ze służby w Policji, a następnie podjęło służbę w innej służbie, w której przysługuje prawo do odprawy. W takiej zatem sytuacji podjęto działania zmierzające do ustalenia, czy funkcjonariusz ubiega się o przyjęcie do innej służby. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. [...] Dyrektor Centralnego Biura Antykorupcyjnego poinformował [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, że wobec B.K. było prowadzone postępowanie kwalifikacyjne, które zakończyło się podjęciem pozytywnej decyzji w sprawie przyjęcia go do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W związku z powyższym, w ocenie organu, decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. jest prawidłowa, bowiem zgodnie z art. 118 ustawy o Policji, w sytuacji gdy policjant po zwolnieniu ze służby podejmie służbę jako żołnierz zawodowy lub funkcjonariusz w innej służbie, w której przysługuje prawo do takich świadczeń, odprawa mu nie przysługuje. W dniu [...] grudnia 2009 r. B.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie jej w całości i wypłatę odprawy. Podniósł także, że świadczenia przewidziane w ustawie o Policji oraz w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie są tożsame, gdyż w przypadku ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym przysługują one tylko w enumeratywnie wymienionych w ustawie przypadkach, obejmujących jedynie sytuacje zwolnienia z mocy przepisów prawa, z wyłączeniem zwolnienia na własną prośbę. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Zgodnie zaś z art. 118 tej ustawy, odprawa, o której mowa w art. 114, oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Ponadto podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, czy przyznanie odprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy jest tylko czynnością materialno-techniczną. Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych jedynie w sprawach dotyczących mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Te unormowanie nie zawiera więc upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o przyznaniu któregokolwiek ze świadczeń określonych w art. 114 ustawy o Policji. Świadczenia te, a więc i odprawa przy spełnieniu kryteriów są zagwarantowane wskazaną ustawą i tym samym stanowią prawo podmiotowe przysługujące funkcjonariuszom Policji z mocy samego prawa. Ustalenie zatem przysługiwania lub też nie z wymienionych wyżej świadczeń pieniężnych nie jest samodzielną sprawą administracyjną z zakresu stosunku służbowego podlegającą załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. W ocenie organu z brzmienia art. 114 i art. 118 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że wypłata odprawy ma charakter faktyczny, a więc zapis o przysługiwaniu tego świadczenia może zostać zawarty w decyzji administracyjnej jednak decyzją samą w sobie nie jest. Ustalenie prawa do odprawy można kwalifikować jedynie jako czynność materialno-techniczną, gdyż prawo do tego świadczenia wynika wprost z przepisu prawa. Podkreślił również, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem, wydanie decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje do tego wyraźna podstawa prawna, powołując się przy tym na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 916/08. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że odprawę należy traktować tak jak inne świadczenia wymienione w art. 108 ust. 1 ustawy o Policji, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przyznanie policjantowi zwolnionemu ze służby w Policji prawa do odprawy bądź odmowa jego przyznania nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie zaistniał brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego jej rozpatrzenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący powtórzył w niej argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, a w szczególności podniósł, że świadczenia przewidziane w ustawie o Policji i ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie są tożsame i jego zdaniem art. 118 ustawy o Policji nie ma zastosowania. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niesłuszne umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł również nadinterpretację przepisów prawa na korzyść organu, która jego zdaniem była wynikiem nieznajomości prawa przez organ. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r.), w którym uznano, że w przypadku nieokreślenia formy prawnej, w jakiej sprawa powinna być załatwiona, należy brać pod uwagę charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji. Kolejnym zarzutem, jaki skarżący podniósł w swojej skardze jest fakt, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, [...] Komendant Wojewódzki Policji powinien poinformować skarżącego w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby o tym, że zachodzą przesłanki ograniczające prawo do świadczenia przewidzianego w art. 118 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim kwestia formy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania policjantowi zwolnionemu ze służby odprawy przysługującej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), z uwagi na treść przepisu art. 118 tej ustawy w związku z art. 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708 ze zm.). Innymi słowy sporne jest zagadnienie, czy w szeroko rozumianych przepisach prawa obejmujących tak przepisy ustawowe, jak i wykonawcze, istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o odmowie przyznania przedmiotowej odprawy. W ocenie organu wyrażonej w zaskarżonej decyzji, ustawodawca w myśl art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, nakazał wydanie decyzji administracyjnych jedynie w sprawach dotyczących mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Nie wypowiedział się natomiast w tym zakresie w odniesieniu do pozostałych aspektów służby policjanta. Zatem, jego zdaniem, cytowane unormowanie nie zawiera upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o przyznaniu któregokolwiek ze świadczeń określonych w art. 114 ustawy o Policji. Świadczenia te, a więc i odprawa przy spełnieniu określonych kryteriów są zagwarantowane wskazaną ustawą i tym samym stanowią prawo podmiotowe przysługujące funkcjonariuszom Policji z mocy samego prawa. Ustalenie o przysługiwaniu lub też nie któregokolwiek ze wskazanych powyżej świadczeń pieniężnych nie jest więc samodzielną sprawą administracyjną z zakresu stosunku służbowego podlegającą załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Z powyższym stanowiskiem i dokonaną przez Komendanta Głównego Policji interpretacją przepisów prawa nie sposób się zgodzić. Rację ma organ jedynie w odniesieniu do przyznania odprawy pieniężnej z tytułu zwolnienia ze służby twierdząc, iż wypłata tego świadczenia ma charakter faktyczny i następuje w formie czynności wypłaty, która nie jest jednak czynnością materialno-techniczną. Całkowicie błędne jest natomiast rozumowanie, iż również odmowa przyznania odprawy ma taki sam charakter. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 81 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe prawa i obowiązki oraz przebieg służby policjantów, uwzględniając właściwość i specyfikę służby w jednostkach organizacyjnych Policji, tryb nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadania kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treść rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, tryb wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzory, termin żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz termin dokonania takiego sprostowania. W oparciu o powyższe upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) regulujące wymienione zagadnienia. Stosownie do treści § 1 pkt 4 rozporządzenia sprawy osobowe, to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Z kolei jego przepis § 3 ust. 1 zawiera otwarty katalog spraw osobowych i jednocześnie w ust. 3 stanowi, że sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z powyższym unormowaniem koresponduje treść § 22 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, w myśl którego rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby może określać uprawnienia do nagrody rocznej oraz innych świadczeń pieniężnych, w tym z tytułu zwolnienia ze służby. Ponadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że żądanie wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby związane jest z konkretnym uprawnieniem policjanta. W tej sytuacji chybiony jest pogląd organu o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) o odmowie przyznania skarżącemu przedmiotowej odprawy. Powoływanie się zaś przez organ jedynie na przepis art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji jako uzasadnienie przyjętego stanowiska, jest przejawem błędnej wykładni powyższego przepisu na potrzeby niniejszej sprawy. Przepis ten należy bowiem interpretować wyłącznie jako nakazujący wydawanie decyzji jako formy rozstrzygnięcia spraw dotyczących mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Niezależnie od powyższych rozważań należy poczynić ogólniejszą uwagę, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej powinna być załatwiana sprawa – co w niniejszej sprawie wydaje się sugerować Komendant Główny Policji – rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, iż sprawa wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Taki zaś walor posiada niewątpliwie rozstrzygnięcie pozbawiające B.K. uprawnienia do otrzymania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany jest w związku z tym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie uprawnień skarżącego do odprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.