II SA/Wa 597/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i R. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - Zarząd Dzielnicy [...] m.st .Warszawy uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 12, § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmówił zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego małżonków A. S. oraz R. N. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawcy wraz z córką ubiegają się o najem lokalu socjalnego. Obecnie mieszkają w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., który wynajmują od osoby prywatnej na podstawie umowy najmu lokalu, zawartej w dniu [...] grudnia 2013 r. na czas nieokreślony. Stwierdził, że przedmiotowy lokal składa się z jednego pokoju i kuchni, a na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypada 5,87 m2. Wskazał, że dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawców wynosi 292,50 zł oraz, że wnioskodawcy mają zawartą umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, a więc posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu. W stosunku do uchwały została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygnatura akt IISA/Wa 2053/14 stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W motywach wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała jako oparta na nieważnym przepisie § 6 ust 1 uchwały Rady m.st Warszawy Nr LVIII/1751/2009 – automatycznie dotknięta jest nieważnością. Podkreślił, że żaden przepis uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m.st Warszawy osób legitymujących się prywatną umową najmu lokalu mieszkalnego Organ oparł swoją odmowę jedynie na fakcie wynajmowania lokalu przez rodzinę skarżących, na mocy prywatnej umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. i z tego faktu wywiódł iż skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego Uzasadnienie uchwały nie zawierało żadnych ocen w przedmiocie zbadania potrzeb mieszkaniowych oraz rudnej sytuacji majątkowej skarżących. Ponownie Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta W., działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 12, § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmówił zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego małżonków A. S. oraz R. N. W uzasadnieniu uchwały, organ odniósł się do uzasadnienia wyżej powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i podał, że swoją uchwałę oparł jedynie na treści wyłącznie na § 12 i Komisja mieszkaniowa ponownie sprawę zaopiniowała negatywnie uznając, iż skarżący nie spełniają kryterium dla przyznania lokalu socjalnego. Dalej w uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawcy wraz z córką ubiegają się o najem lokalu socjalnego. Obecnie mieszkają w lokalu nr [...] przy ul [...] w W., który wynajmują od osoby prywatnej na podstawie umowy najmu lokalu, zawartej w dniu [...] grudnia 2013 r. na czas nieokreślony. Stwierdził, że przedmiotowy lokal składa się z jednego pokoju i kuchni, a na jedną osobę zamieszkałą w lokalu przypada 5,87 m2. Wskazał, że dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawców wynosi 292,50 zł oraz, że wnioskodawcy mają zawartą umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, a więc posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślili, że organ nie skarżył orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zgodnie z art. 153 ppsa jest związany motywami sądu. Zarząd Dzielnicy [...]. pismem stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wnioskodawcy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] której zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu uniemożliwia skuteczne ubieganie się o prawo do lokalu socjalnego, chociaż decydujące znaczenie powinno mieć ustalenie, czy posiadany tytuł prawny do lokalu zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe wnioskodawców, i czy wnioskodawcy nie pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa, poprzez pobieżną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu, a także zaniechanie ustalenia, czy mimo to nie pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, 3 art. 153 ppsa poprzez niezastosowanie przez organ do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazali między innymi, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie wyklucza skutecznego ubiegania się o najem lokalu socjalnego, gdyż podstawowym kryterium oceny powinno być zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, który pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych i nie posiada tytułu do innego lokalu socjalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Także podejmując uchwałę w sprawie niniejszej organ był związany wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IISA/WA 2053/14. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 K.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały obowiązuje zarówno zasada prawdy obiektywnej, jak i konieczność wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, co można wyprowadzić wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., I OSK 20125/15, CBOSA). Odmawiając skarżącym zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, organ powołał § 12 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Stosownie do § 12 ww. uchwały umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie z przepisem § 22 ww. uchwały, który wprawdzie nie został przywołany w zaskarżonej uchwale, lecz bez żadnej wątpliwości przyjąć należy, że znajdował zastosowanie w sprawie, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, należy poddać wnikliwej analizie. Natomiast w myśl § 24 ust. 1 tejże uchwały, który ma charakter kompetencyjny, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wynikający z § 22 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to istotne również i z tego powodu, iż informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 ww. uchwały, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia i sprawdzenie czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. Kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy określa przepis § 4 ww. uchwały podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Stosownie do § 12 ww. uchwały, rozstrzygając w zakresie wniosku o najem lokalu socjalnego, należy zbadać wypełnienie przez osobę ubiegającą się o taki najem przesłanek wskazanych w pkt 1 ww. przepisu, jak również trzeba ocenić czy osoba taka znajduje się w niedostatku. Odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, bo o tym w istocie rozstrzygała zaskarżona uchwała, Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uzasadnił wyłącznie faktem wynajmowania przez rodzinę skarżących lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, na podstawie umowy najmu lokalu. Pozostałe przesłanki przywołane powyżej nie były przez organ badane. Argumentacja organu zawarta w skarżonej uchwale nie pozwala zatem na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 22 uchwały. Organ w żadnym zakresie nie ustalił, a w konsekwencji nie rozważył okoliczności wskazanych powyżej. Tymczasem, żaden przepis uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego z zasobu m.st. Warszawy, osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Okoliczność ta, na gruncie przepisów ww. uchwały nie powoduje, że wnioskodawcy nie mogą być umieszczeni na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, a nadto znajdują się w niedostatku. Spełnienia tych wymogów przez wnioskodawców organ nie zbadał. Dokonując wykładni zawartego w § 12 ww. uchwały pojęcia "tytuł prawny do lokalu", zasadnym jest odwołanie się do treści § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, który to przepis, stosownie do § 17 uchwały, znajduje zastosowanie do zawierania umów najmu lokali socjalnych. Przepis ten wskazuje jakiego rodzaju tytuł prawny do lokalu wyłącza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Pokreślenia przy tym wymaga, że treść powyższej regulacji uległa zmianie, po zakwestionowaniu przez WSA w Warszawie w wyroku z 11 października 2012 r., II SA/Wa 1521/12 legalności tego przepisu w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym przyczyną odmowy zawarcia umowy najmu była okoliczność posiadania przez wnioskodawcę, jego małżonka, osobę pozostającą we wspólnym pożyciu lub inna osobę zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części z możliwością jego używania lub posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Aktualnie przepis § 6 ust. 1 pkt 1 stanowi zaś, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle powyższego nie można uznać, że każdy tytuł prawny do lokalu wyłącza niejako automatycznie ewentualność zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Zasadnym jest natomiast przyjęcie, że tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy, to tytuł wskazany w § 6 ust. pkt 1 uchwały. Posiadanie takiego tytułu prawnego do lokalu, jak umowa najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, nie wyklucza natomiast zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, nie jest bowiem wymienione w tym przepisie. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów materialnych i procesowych zawartych w uchwale Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia "tytuł prawny do lokalu" oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Organ nie ustalił czy skarżący pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz czy znajdują się w niedostatku. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 K.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Tym samym nie zostały wykonane przez organ wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r sygn. akt II SA/Wa 2053/14. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełniają przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.