II SA/Wa 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Z.R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości, 2. uchyla postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w całości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdził, że wniesione przez Z. R .zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] jest niedopuszczalne z powodu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż podstawą wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowił m.in. art. 134 k.p.a. Stosownie do niego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia, enumeratywnie wyliczone w k.p.a. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. Skoro zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to wniosek o stwierdzenia jego nieważności jest niedopuszczalny. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 61a w zw. z art. 144 k.p.a. i postępowanie nadzorcze w tej sprawie nie może być wszczęte. Postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy. Skarga ocenia wg podanych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymujące w mocy własne postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym. W analizowanym przypadku organ przyjął, iż skoro postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia z art. 134 k.p.a. jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie, to wniosek o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia jest niedopuszczalny. To z kolei implikowało w tej sprawie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego. Powyższy pogląd jest błędny. W świetle art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 stosuje się m.in. art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, są ostateczne, bowiem nie przysługuje na nie zażalenie. Nie oznacza to jednak, że nie podlegają kontroli nadzorczej, o czym w tym przypadku ustawodawca zadecydował wprost w art. 126 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1196/13 (publik. Lex nr 1643766) stwierdził, iż z mocy art. 126 k.p.a. do oznaczonej grupy postanowień stosuje się odpowiednio m. in. przepis art. 156 k.p.a. Do tej grupy postanowień należą postanowienia organu odwoławczego wydawane na podstawie art. 134 k.p.a., tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Te postanowienia są ostateczne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. będzie podlegał ponownemu rozpatrzeniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W świetle zaś art. 152 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.