II SA/Wa 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Andrzej Góraj Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia dokumentów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2009 r. 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 z późn. zm.), dalej jako ustawa o IPN, utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2009 r. zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydanej z upoważnienia Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 2 kwietnia 2008 r. B. G. (dalej jako skarżący) wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udostępnienie do wglądu kopii dokumentów na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN. W związku z przedmiotowym wnioskiem w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej przeprowadzona została kwerenda. W jej wyniku odnaleziono materiały archiwalne dotyczące skarżącego. [...] sierpnia 2009 r. wydana została decyzja nr [...] , którą odmówiono skarżącemu udostępnienia do wglądu, w formie zanonimizowanych kopii, części odnalezionych dokumentów. Jako podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia powołano m.in. art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. a i c w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o IPN. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W toku rozpoznawania tegoż odwołania Prezes IPN [...] września 2009 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ uznał, że wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym m.in. zgodności art. 31 ustawy o IPN z Konstytucją, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że do wyłonienia się zagadnienia wstępnego doszło w toku prowadzonego postępowania, zaś jego rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji organu, przed którym toczy się postępowanie, lecz do Trybunału Konstytucyjnego. Podał nadto, że w przedmiotowej sprawie spełniony został wymóg uprzedniości zagadnienia wstępnego w stosunku do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału IPN w Warszawie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy administracyjnej i wdaniem decyzji. Mając na uwadze fakt, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny oraz ocena prawna wyrażona w jego orzeczeniu, będą miały istotne znaczenie dla określenia sytuacji prawnej strony, organ uznał za zasadne zawiesić postępowanie odwoławcze. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaakcentował, iż brak pełnego dostępu do zgromadzonej w archiwach IPN dokumentacji nie pozwala mu na odniesienie się do zgromadzonych materiałów i podjęcie działań mających na celu oczyszczenie się ze stawianych zarzutów na drodze sądowej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z [...] listopada 2009 r., Prezes IPN utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Ponownie wskazał, że w związku z wystąpieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne będące podstawą wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie skarżącego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny oraz ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Trybunału – w ocenie organu – będą miały ogromne znaczenie dla sytuacji prawnej strony, jej praw oraz obowiązków. W analizowanej sprawie występuje sytuacja, gdy rozstrzygnięcie ww. zagadnienia nie należy do kompetencji organu, przed którym toczy się postępowanie, a więc do kompetencji Prezesa IPN. W związku z powyższym, do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytań prawnych skierowanych przez sądy administracyjne, zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie B. G. – zdaniem organu – było niezbędne. Nadto organ wyjaśnił, że wydając zaskarżone postanowienie, nie rozstrzygnął merytorycznie odwołania strony od decyzji z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] . Prezes IPN wydając postanowienie o zawieszeniu, nie badał, czy decyzja organu I instancji została wydana słusznie i czy faktycznie w zasobach archiwalnych IPN istnieją dokumenty, które w myśl obowiązujących przepisów prawa nie mogą być udostępnione do wglądu wnioskodawcy, a jedynie stwierdził, że w świetle zaistniałego zagadnienia wstępnego zaszła konieczność zawieszenia postępowania w sprawie skarżącego do czasu rozstrzygnięcia pytań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny. Nadto organ wskazał, że z chwilą dokonania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w ww. sprawie, Prezes IPN wznowi postępowanie i rozstrzygnie merytorycznie odwołanie strony od decyzji organu I instancji. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonych postanowień w celu umożliwienia mu dostępu do akt. Podał, że chciałby zapoznać się z materiałami dotyczącymi jego osoby, aby podjąć działania mające na celu wyjaśnienie powodów zarejestrowania go w IPN i ewentualnie wystąpić na drogę sądową. Brak dostępu do wszystkich materiałów nie daje mu takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje lub postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Analizując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej podniesionych. Na wstępie wskazać bowiem trzeba, że w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu utrzymanym nim w mocy organ nie odnosił się do kwestii merytorycznych, nie badał zatem, czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zaskarżone postanowienie dotyczy zagadnienia incydentalnego, które wyłoniło się w toku rozpoznawania odwołania. Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania zostały określone w art. 97 § 1 k.p.a. Punkt 4 tegoż artykułu nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zawieszenia tego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie do panujących w tym zakresie poglądów orzecznictwa, zagadnienie wstępne stanowi prejudykat niezbędny do rozstrzygnięcia innej sprawy. Na powyższe wskazuje już sam skutek, jaki ustawodawca połączył z wystąpieniem tej okoliczności, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. W przedmiocie objętym zagadnieniem wstępnym rozstrzyga inny sąd lub organ administracyjny, inny niż ten, w którego sprawie taka potrzeba się ujawniła. Nie może być również wątpliwości, iż zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o osobie występującej w sprawie, jej prawach, np. stwierdzenie nabycia spadku w celu określenia kręgu spadkobierców, których organ nie zna), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne, np. uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem w celu dalszego rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej). Z powyższego wynika, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce wówczas, gdy jest inicjowana przez sąd kierujący pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to sąd zawiesza postępowanie sądowe w tej konkretnej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W tym miejscu wskazać także należy, iż w pojęciu "inny organ lub sąd", nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2007 r., II GSK407/06). Dlatego też przyjąć należy, iż zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 1 października 1997 r., SA/Bk 1282/96, wyrok NSA z 14 października 1999 r., I SA/Łd 2042/98). Pogląd taki wynika również z funkcjonalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wspomniany już art. 145a § 1 k.p.a.). Ratio legis takiego rozwiązania tkwi w potrzebie zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Reasumując powyższy wywód, istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. W tym stanie rzeczy, skoro zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszania postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia narusza ten przepis, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.