II SA/Wa 600/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka–Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia Gminnego Przedszkola w [...] poprzez przeniesienie jego siedziby oddala skargę Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 89 ust. 3, 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (Kurator) z [...] marca 2021 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Gminnego Przedszkola w [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie Kuratora. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w dniu [...] lutego 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Gminnego Przedszkola w [...] - dalej "przedszkole w [...]" poprzez zmianę jego siedziby z dotychczasowej przy ul. [...] w [...],[...] na nową, znajdującą się w budynku przy ul. [...] w [...],[...] (siedziba Szkoły Podstawowej w [...] - dalej "SP w [...]"). Zobowiązano Wójta Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia przedszkola, w tym do powiadomienia o podjętym zamiarze określone ustawą podmioty oraz wystąpienia do Kuratora o opinię w przedmiotowej sprawie. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...] Rada Gminy [...] wskazała, że planowane przekształcenie jest jedną z części racjonalizacji wydatków ponoszonych na gminną oświatę - otrzymywana z budżetu państwa subwencja oświatowa nie pokrywa nawet w połowie wydatków, jakie gmina ponosi na utrzymanie szkół i przedszkoli. Dalej, podano, że zmiana siedziby przedszkola to pierwszy etap powołania od roku szkolnego 2021/2022 zespołu szkolno-przedszkolnego, w skład którego miałoby wejść przedszkole w [...] i SP w [...] . W uzasadnieniu podano, że baza lokalowa SP w [...] jest wystarczająca do funkcjonowania takiego zespołu oraz przedstawiono zalety wynikające z jego utworzenia. Rada Gminy [...] zapewniła, że na potrzeby przedszkola zostanie wyodrębniona część budynku wraz z całą infrastrukturą, dzieci będą miały możliwość korzystania z sal dydaktycznych i bazy sportowej szkoły, obiekt zostanie przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. Z uzasadnienia uchwały wynika, że przesłanką do przekształcenia przedszkola jest również sytuacja demograficzna w obwodzie SP w [...] - prognozy demograficzne wskazują, że w najbliższych latach liczba uczniów będzie malała lub utrzyma się na porównywalnym poziomie. Kolejnym ważnym dla strony aspektem jest konieczność dostosowania warunków Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] - dalej "ŚDS w [...]" do obowiązującego standardu usług bytowych. Rada Gminy [...] podała, że przeniesienie ŚDS w [...] do dotychczasowej siedziby przedszkola w [...] umożliwi takie dostosowania, poprawi jakość świadczonych usług w tej placówce i zagwarantuje jej dalszą działalność. Wykonując ww. uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r, Wójt Gminy [...] pismem z [...] lutego 2021 r., powiadomił Kuratora o zamiarze wyrażonym w tej uchwale i wystąpił o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Kurator po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w tym oględzin bazy materialnej przedszkola i SP w [...] , postanowieniem z [...] marca 2021 r. (znak:[...]), negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. przedszkola w [...] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku SP w [...]. Kurator w toku prowadzonych czynności ustalił, że przedszkole w [...] posiada bogatą bazę lokalowo-dydaktyczną oraz bardzo dobre warunki do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, spełnia wymagane przepisami prawa warunki dotyczące bezpieczeństwa i higieny określone dla tego typu obiektów, co w ocenie Kuratora, przemawia za dalszym funkcjonowaniem przedszkola w dotychczasowej siedzibie. Zdaniem Kuratora kwestie ekonomiczne nie mogą stanowić głównej przesłanki do zmiany siedziby przedszkola, podobnie jak plany gminy dotyczące realizacji programu naprawczego ŚDS w [...], który zakłada przeniesienie placówki do siedziby przedszkola w [...]. Odnosząc się przedstawionych przez gminę planów zagospodarowania części budynku SP w [...] na potrzeby przedszkola Kurator uznał, że przeniesienie dzieci do budynku SP w [...] spowoduje pogorszenie warunków wychowania przedszkolnego z uwagi na istniejące lub planowane rozwiązania architektoniczne, tj. zaplanowanie w części przedszkolnej jednej wspólnej łazienki dla wszystkich oddziałów przedszkola, co w ocenie Kuratora, będzie wymuszało przerywanie zajęć przez nauczycieli, by odprowadzić dzieci do toalety. Ponadto jedna łazienka nie jest wskazana w czasie trwającej pandemii. Równie istotny dla Kuratora jest brak pomieszczenia, w którym mogłyby odbywać się wspólne uroczystości, konkursy i zabawy. Bariera architektoniczna w postaci 16 stopni schodów przy wejściu do części przedszkolnej oraz wydłużenie, w porównaniu do obecnej, drogi do placu zabaw. Zdaniem Kuratora planowane przekształcenie spowoduje również pogorszenie warunków nauki uczniów SP w [...] poprzez zmianę organizacji nauczania z systemu opartego na prowadzeniu zajęć w odpowiednio wyposażonych pracowniach przedmiotowych na realizację zajęć w "wolnych salach lekcyjnych". Kurator uznał, że skoro przedszkole w [...] zapewnia dzieciom bardzo dobre, dogodne i bezpieczne warunki wychowania przedszkolnego, to każda zmiana jego siedziby wydaje się być nieuzasadniona, w tym także planowane przeniesienie do budynku SP w [...]. Na powyższe postanowienie Kuratora Wójt Gminy [...], pismem z [...] marca 2021 r. wniósł zażalenie do Ministra Edukacji i Nauki. Wójt zaskarżył przedmiotowe postanowienie w całości zarzucając mu: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1, ust. 2-4 w zw. z ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem przez organ I instancji negatywnej opinii co do zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. przedszkola w [...] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku SP w [...], podczas gdy prawidłowa analiza całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż brak jest przesłanek negatywnych, które mogłyby uzasadniać wydanie opinii negatywnej w ww. zakresie; 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1, ust. 2-4 w zw. z ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ I instancji negatywnej opinii co do zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. przedszkola w [...] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku SP w [...], podczas gdy decyzja organu prowadzącego w zakresie przekształcenia ww. placówki poprzez zmianę jej siedziby nie jest sprzeczna i nie narusza jakichkolwiek powszechnie obowiązujących przepisów prawa; 3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1, ust. 2-4 w zw. z ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ I instancji negatywnej opinii co do zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. przedszkola w [...] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku SP w [...] wyłącznie w oparciu o argumenty pozanormatywne; 4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez bezwzględne uchybienie naczelnej zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, przy czym nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady; 5) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z 78 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., mających istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez nieuwzględnienie wniosków żalącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, zawnioskowanych na łamach pisma z [...] marca 2021 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w dyspozycji przepisu art. 78 § 2 k.p.a., a wnioskowane dowody dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 6) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z 78 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niewydaniu oraz niedoręczeniu żalącemu postanowienia w przedmiocie nieuwzględnienia wniosków dowodowych, złożonych na łamach pisma z [...] marca 2021 r.; 7) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 89 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ rozprawy administracyjnej, podczas gdy Kurator powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną gdyż zachodziła potrzeba dokładnego wyjaśnienia sprawy; 8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie; 10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, na których oparł się organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, jak również niewyjaśnienie przyczyn zaniechania przez organ przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co uniemożliwia zrozumienie zasadności naczelnych przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia; 11) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, a polegające na pozbawieniu strony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzenia się i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w trybie art. 10 k.p.a.), do czego organ był zobowiązany, a czemu, przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego, uchybił. Wójt, na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a., wniósł o przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) zeznań świadka – J. L., wezwanie na adres [...] w [...], ul.[...], [...] [...]; b) oględzin Środowiskowego Domu Samopomocy w [...]., ul.[...], [...] [...].; c) oględzin Gminnego Przedszkola w [...]., lokal [...],[...] [...]; d) dokumentacji fotograficznej, załączonej do niniejszego zażalenia, dokumentującej aktualny stan techniczny pomieszczeń Środowiskowego Domu Samopomocy w [...], ul.[...] , [...] [...]; e) dokumentów załączonych do niniejszego zażalenia, tj. pisma [...] Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2019 r., znak:[...]; pism/petycji mieszkańców wsi [...], datowanych na dzień [...] marca 2021 r. wraz z listami podpisów; pisma pracowników Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] z dnia [...] marca 2021 r.; pisma rodziców i opiekunów osób niepełnosprawnych oraz mieszkańców z terenu gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. wraz listą podpisów; pisma dyrekcji, grona pedagogicznego oraz rodziców dzieci uczęszczających do Gminnego Przedszkola w [...] z dnia [...] marca 2021 r. wraz z listą podpisów; pisma rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w [...], pracowników Szkoły Podstawowej w [...], pisma mieszkańców [...] z dnia [...] marca 2021 r. wraz z listą podpisów; pisma z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]; - wszystkie ww. dowody celem wykazania faktów powołanych na łamach niniejszego zażalenia, w tym celem wykazania faktów: braku istnienia przesłanek pozwalających na wydanie przez organ nadzoru pedagogicznego negatywnej opinii w zakresie wnioskowanego przekształcenia placówki; braku podstaw prawnych i faktycznych skarżonego rozstrzygnięcia; oparcia stanowiska organu I instancji w ww. zakresie wyłącznie na przesłankach pozanormatywnych. Wobec powyższego wniósł o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy poprzez pozytywne zaopiniowanie zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. przedszkola w [...], ul. [...] , [...] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku SP w [...], ul.[...], [...] [...], ewentualnie - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Minister zwrócił uwagę na przepisy regulujące kwestie zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej. Jak podał Minister, w dniu [...] października 2021 r. wizytatorzy Kuratorium Oświaty w [...] przeprowadzili oględziny w budynku SP w [...] i ustalili, że ostatnia okresowa (pięcioletnia) kontrola stanu technicznego tego budynku, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), miała miejsce w 2012 r. (okresowe kontrole, roczna i pięcioletnia, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, stanu technicznego budynku dydaktycznego i "sali sportowo- rehabilitacyjnej" zostały przeprowadzone w listopadzie 2021 r. - z treści protokołów ww. kontroli wynika, że budynki szkolne znajdują się w należytym stanie technicznym, zapewniającym dalsze, bezpieczne ich użytkowanie). Jak wynika z akt sprawy, w bieżącym roku szkolnym do SP w [...] uczęszcza 172 uczniów, szkoła liczy 10 oddziałów. Siedziba szkoły mieści się w trzykondygnacyjnym budynku połączonym z halą sportową. Szkoła dysponuje 16 salami lekcyjnymi, pomieszczeniem "koło hali sportowej", biblioteką z czytelnią, świetlicą, aulą, kuchnią ze stołówką, galerią, gabinetem pedagoga, gabinetem pielęgniarki, sanitariatami (szczegółowy opis bazy szkoły zamieszczony jest w aktach sprawy). Z ustaleń Kuratora wynika, że w szkole funkcjonują pracownie przedmiotowe, w tym językowa, chemiczna i biologiczna. Pomieszczenia szkolne są bardzo dobrze wyposażane w meble, pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji podstawy programowej, w tym sprzęt multimedialny. Budynek szkoły połączony jest łącznikiem z halą sportową, posiadającą m.in. widownię i zaplecze przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Na ogrodzonym terenie szkoły o powierzchni ok. 1,5 ha znajduje się boisko trawiaste. Z protokołu oględzin z dnia [...] października 2021 r. wynika, że w budynku szkoły nie ma pomieszczeń przystosowanych do funkcjonowania przedszkola (wszystkie pomieszczenia są dostoswane do potrzeb uczniów szkoły podstawowej). Jak wynika z ww. protokołu oraz dodatkowych wyjaśnień strony z [...] listopada 2021 r., gmina nie podjęła żadnych działań, również remontowo-modernizacyjnych, związanych z przygotowaniem pomieszczeń dydaktycznych w SP w [...] na potrzebny przedszkola. Natomiast wskazywany przez gminę dokument z [...] czerwca 2020 r. Koncepcja przebudowy pomieszczeń szkolnych w Szkole Podstawowej w miejscowości [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania na oddział przedszkola, jak i deklaracje Wójta Gminy [...] zawarte w uzasadnianiu wniosku z [...] lutego 2021 r., czy też Rady Gminy [...] zawarte w uzasadnianiu uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nie stanowią, w ocenie Ministra, konkretnej gwarancji do zapewnienia dzieciom uczęszczającym do przedszkola w [...] odpowiednich warunków do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Biorąc powyższe pod uwagę oraz odwołując się do zadań samorządu terytorialnego, Minister ocenił, że prawidłowe i racjonalne jest funkcjonowanie samorządowych przedszkoli w warunkach zapewniających pełną realizację postawy programowej wychowania przedszkolnego, w tym przypadku pozostawienie przedszkola w [...] w dotychczasowej siedzibie. Co prawda, jak stwierdził Minister, Kurator odniósł się do przedstawionej przez stronę koncepcji adaptacji budynku SP w [...] na potrzeby przedszkola i uznał za nieprawidłowe zaprojektowanie tylko jednej, wspólnej dla wszystkich oddziałów przedszkola łazienki (6 oczek, 6 umywalek), ponadto stwierdził, że wysokość stopni schodów prowadzących do przedszkola będzie stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia dzieci przebywających w przedszkolu, a proponowany sposób usytuowania i ogrodzenia placu zabaw będzie zagrażał bezpieczeństwu dzieci, to należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (opinii) na poparcie stanowiska Kuratora, wydanych przez uprawnione do tego organy/osoby/instytucje, wskazujących, że lokal, w którym ma być prowadzone przedszkole, spełnia bądź nie, wymagania określone dla pomieszczeń przedszkola w przepisach techniczno-budowlanych, sanitarno-higienicznych oraz przepisach i wymaganiach związanych z ochroną przeciwpożarową. Z tego również względu za nieprzekonującą uznał Minister argumentację Wójta, że przeniesienie przedszkola w [...] do budynku SP w [...] zapewni dzieciom dobre warunki pobytu w przedszkolu. Jak podał Minister, z akt sprawy wynika, że w roku szkolnym 2021/2022 do przedszkola w [...] uczęszcza 61 dzieci (oddział 3-4 latków - 23, oddział 5-latków - 19, oddział 6-latków - 19). Siedziba przedszkola zlokalizowana jest w parterowym budynku przy głównej ulicy. W 1996 r. do budynku przedszkola zbudowanego w roku 1930 dobudowano nowy, parterowy budynek o powierzchni użytkowej 450,27 m2. W 2008 r. przeprowadzony został gruntowny remont dachu, a w roku 2017 termomodernizacja budynku. Przedszkole posiada instalację elektryczno-oświetleniową, wodnokanalizacyjną, telefoniczną i centralnego ogrzewania. Kurator, powołując się na protokół kontroli bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów szkoły/placówki z [...] maja 2020 r. podał, że stan obiektu i jego terenu jest bardzo dobry, słabiej oceniony jest stan drogi dojazdowej. Przedszkole dysponuje 3 salami dydaktycznymi, holem, kuchnią, pomieszczeniami administracyjnymi i gospodarczymi. Każda sala dydaktyczna jest duża, doświetlona, estetyczna, z wydzielonym miejscem na jadalnię (stoliki z krzesełkami dla dzieci), wyposażona w wykładzinę dywanową. Meble znajdujące się w salach dostosowane są do wieku dzieci. Sale wyposażone są w szafki dla każdego dziecka, sprzęt multimedialny (laptop, projektor, ekran, kserokopiarka), gry i pomoce dydaktyczne umożliwiające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W salach są wydzielone kąciki zainteresowań (przyrodnicze, czytelnicze, kucharskie, edukacyjne) oraz istnieje możliwość wydzielenia miejsca na odpoczynek dzieci. Przy każdej z sal znajduje się łazienka, z dostosowanymi do wieku dzieci, 3 umywalkami oraz 3 kabinami toaletowymi i prysznicem oraz półki i wieszaki na ręczniki dla dzieci. Na ogrodzonym terenie przedszkola znajduje się plac zabaw (z bezpośrednim dostępem do toalety przeznaczonej dla dzieci przebywających na zewnątrz budynku) oraz boisko trawiaste do gier i zabaw. Kurator ustalił, że warunki pobytu dzieci w przedszkolu w [...] (zarówno w budynku, jak i jego otoczeniu) odpowiadają przepisom rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1604) - dalej "rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach". Zdaniem Ministra Kurator słusznie uznał, że obecna siedziba przedszkola w [...] nie wymaga zmiany lokalizacji siedziby, gdyż zarówno budynek oraz jego wyposażenie, jak i teren wokół przedszkola spełniają wszelkie wymagania niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Kurator prawidłowo ustalił, że obecna siedziba przedszkola (wyremontowana przez gminę i dostosowana do potrzeb przedszkola stosunkowo niedawno, to jest w 2017 r.) zapewnia dzieciom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, a nauczycielom stwarza możliwości pełnej realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego w sposób zgodny z warunkami i sposobami jej realizacji, określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie postawy programowej, takimi, jak np.: a) codzienna organizacja zajęć i zabawy na świeżym powietrzu, co zapewnia budynek bez barier oraz ogrodzony teren przedszkola z placem zabaw i zewnętrzną toaletą dla dzieci; b) organizowanie uroczystości przedszkolnych, co zapewnia przestronny hol; c) wdrażanie dzieci do samodzielności, w tym do samodzielnego wykonywania podstawowych czynności higienicznych, czemu sprzyja m.in. zlokalizowanie łazienek przy każdej sali przeznaczonej dla oddziału przedszkola. Nie ulega wątpliwości, jak stwierdził Minister, że jednym z głównych zadań przedszkola, określonych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego jest tworzenie warunków umożliwiających dzieciom swobodny rozwój, zabawę i odpoczynek w poczuciu bezpieczeństwa, co jak słusznie zauważył Kurator, gwarantuje obecna siedziba przedszkola. Z tych też względów, w opinii Ministra, niezasadne jest przeniesienie przedszkola do innej siedziby. Minister nie zakwestionował kompetencji Gminy [...] do kształtowania sieci i oferty wychowania przedszkolnego na obszarze jej właściwości miejscowej, niemniej zauważył, że realizacja tych planów nie może prowadzić do pogorszenia warunków nauki, wychowania i opieki w reorganizowanych przedszkolach. W ocenie Ministra niezasadne i nieracjonalne jest przeniesienie siedziby przedszkola w [...] do budynku SP w [...], w którym baza dydaktyczna dostosowana jest do wyłącznie do potrzeb kształcenia uczniów szkoły podstawowej, a organ prowadzący nie podjął żadnych konkretnych czynności związanych z adaptacją tej bazy do potrzeb przedszkola czyli dla dzieci młodszych niż uczniowie szkoły podstawowej. W ocenie Ministra koncepcja zmiany siedziby przedszkola w [...] wynika głównie z pozaoświatowych potrzeb gminy. Wskazał, że jak podniósł Wójt we wniosku z [...] lutego 2021 r., aspektem nierozerwalnie związanym ze zmianą siedziby przedszkola jest konieczność dostosowania warunków ŚDS w [...] do obowiązującego standardu usług bytowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020 r. poz. 249). W związku z powyższym opracowano Program naprawczy Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] na lata 2020-2022, którego integralną częścią jest koncepcja przeniesienia siedziby ŚDS w [...] do budynku przedszkola w [...]. Wójt podał, że w dniu [...] listopada 2020 r. ww. program naprawczy uzyskał akceptację Wojewody [...] (w listopadzie 2019 r. Urząd [...] w [...] wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku objętego termomodernizacją z przeznaczeniem na ŚDS w [...]). Wójt wyjaśnił, że pomieszczenia pozyskane po zmianie siedziby ŚDS w [...] gmina planuje przeznaczyć na potrzeby Gminnego Przedszkola w [...] w związku z koniecznością przeniesienia, funkcjonującego niezgodnie z przepisami prawa, oddziału zamiejscowego w [...], natomiast w zwolnionym lokalu w [...], gmina planuje utworzyć klub malucha, który zapewni opiekę dzieciom do lat 3. Jak podał Minister, zdaniem Wójta planowana reorganizacja nie wpłynie na jakość świadczonych usług, natomiast umożliwi racjonale wykorzystanie mienia i gminnych wydatków na oświatę oraz pozwoli na pomniejszenie kosztów o ok. 250.000 złotych rocznie. W tym miejscu Minister zauważył, że tryb i przesłanki likwidacji szkoły publicznej reguluje art. 89 ustawy - Prawo oświatowe. W myśl art. 89 ust. 3 ww. ustawy, szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepisy art. 89 ust. 1-8 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły - vide art. 89 ust. 9 ww. ustawy, a także przedszkola - vide definicja szkoły w art. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe lub placówki. Zdaniem Ministra słusznie zauważył Kurator, że program naprawczy, którym strona usprawiedliwia konieczność zmiany siedziby przedszkola w [...], nie zawiera treści mówiących o wymogu przeprowadzenia tego przekształcenia w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe. Program naprawczy ŚDS w [...] zakłada "Przekazanie budynku po Przedszkolu w [...] na potrzeby ŚDS - podjęcie uchwały przez Radę Gminy [...]" (str. [...] tego dokumentu). Powyższe wskazuje, że w przedłożonym Wojewodzie [...] do akceptacji programie naprawczym ŚDS w [...] milcząco pominięto okoliczność, że przeniesienie ŚDS w [...] do dotychczasowej siedziby przedszkola w [...] może nastąpić jedynie po uprzedniej zmianie siedziby przedszkola w [...], której przeprowadzenie jest możliwe wyłącznie w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe. Procedura przekształcenia szkoły (tutaj przedszkola) jednoznacznie stanowi, że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Dokumentacja sprawy nie wskazuje, aby organ prowadzący w momencie podjęcia decyzji i działań dotyczących przeniesienia siedziby ŚDS w [...], nie posiadał wiedzy o wynikającym z art. 89 ustawy - Prawo oświatowe obowiązku wystąpienia do kuratora oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia przedszkola w [...]. Jak słusznie zauważył Kurator, gdyby gmina złożyła odpowiednio wcześnie wniosek o opinię w sprawie zamiaru przekształcenia przedszkola w [...], wówczas miałby możliwość poznania opinii Kuratora w tej sprawie. Tymczasem gmina założyła, że otrzyma opinię pozytywną, podjęła działania i poniosła koszty. Jednak okoliczności te nie mogą, zdaniem Ministra, tłumaczyć przekształcenia przedszkola w [...]. Odnosząc się do argumentu niekorzystnych danych demograficznych dla obwodu SP w [...], który zdaniem Wójta przemawia za przekształceniem przedszkola w [...], Minister wskazał, że z informacji przedstawionych przez stronę wynika, że dane te przedstawiają się następująco: 2005 r. - 11 dzieci, 2006 r. - 30 dzieci, 2007 r. - 25 dzieci, 2008 r. - 25 dzieci, 2009 r. - 25 dzieci, 2010 r. - 20 dzieci, 2011 r. - 24 dzieci, 2012 r. - 17 dzieci, 2013 r. - 30 dzieci, 2014 r. - 23 dzieci, 2015 r. - 18 dzieci, 2016 r. - 19 dzieci, 2017 r. - 14 dzieci, 2018 r. - 20 dzieci, 2019 r. - 23 dzieci, 2020 r. - 18 dzieci. Z danych przedstawionych przez stronę wynika ponadto, że w ostatnich 4 latach liczba uczniów SP w [...] utrzymywała się na porównywalnym poziomie i wynosiła odpowiednio: 2017/2018 - 188, 2018/2019 - 176, 2019/2020 - 153, 2020/2021 - 179. W bieżącym roku szkolnym do SP w [...] uczęszcza 172 uczniów. Minister uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska Wójta, że w najbliższych latach liczba uczniów będzie malała, ewentualnie utrzyma się na zbliżonym poziomie, ale nie ma również podstaw do uznania, że sytuacja demograficzna SP w [...] powinna stanowić główną przesłankę do przekształcenia przedszkola. Zdaniem Ministra planując przeniesienie siedziby przedszkola do SP w [...] i utworzenie zespołu szkolno-przedszkolnego gmina dąży do ograniczenia kosztów ponoszonych na zadania oświatowe, bowiem koszty funkcjonowania przedszkola wchodzącego w skład zespołu są zwykle niższe niż koszty funkcjonowania przedszkola samodzielnego. Minister stanął na stanowisku, że wszystkie działania organu prowadzącego powinny zmierzać ku poprawie warunków korzystania z wychowania przedszkolnego i podwyższania standardów bezpieczeństwa, dlatego poczynienie oszczędności finansowych dla gminy w przyszłości nie powinno odbywać się kosztem pozbawiania dzieci korzystania z wychowania przedszkolnego w bardzo dobrych warunkach. Minister nie dostrzegł korzyści dla dzieci jakie miałyby nastąpić po przeniesieniu siedziby przedszkola w [...]. Minister stwierdził, odwołując się do zebranych w niniejszej sprawie stanowisk, w tym m.in. lokalnej społeczności, że wśród mieszkańców gminy znajdują się zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy projektowanych zmian. Problem reorganizacji sieci przedszkoli i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych, wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie ważne w tym zakresie aspekty. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci przedszkoli organy prowadzące nie powinny więc przyjmować jedynie stanowiska części społeczności lokalnej, która wspiera zamiary gminy, i pomijać opinie tych mieszkańców, którzy są tym zamiarom przeciwni. Choć kwestia ta jest ważna z punktu widzenia gminy, to pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu, jakoby Kurator oparł zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i służebnościowej, której źródłem jest ogólnie rozumiana polityka państwa, Minister wskazał, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji czy przekształcenia szkoły publicznej (tutaj przedszkola) prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji czy przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją czy przekształceniem szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator oświaty powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Jak wskazał Minister, wydając przedmiotową opinię kurator oświaty musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena - zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym - nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji czy przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły, bowiem kurator oświaty opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji czy przekształcenia szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisów. W ocenie Ministra opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania. Odnosząc się do zarzutu, jakoby Kurator pozbawił stronę możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, jak również wypowiedzenia się i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że w aktach sprawy znajdują się: - pismo Kuratora z [...] lutego 2021 r. informujące stronę o przeprowadzeniu dowodu z oględzin siedziby przedszkola oraz SP w [...]; - protokoły z oględzin przedszkola oraz SP w [...] z [...] lutego 2021 r., z których wynika, że w ww. oględzinach uczestniczyli przedstawiciele organu prowadzącego (protokoły zawierają uwagi lub wyjaśnienia zgłaszane przez przedstawicieli organu prowadzącego oraz podpisy wszystkich osób uczestniczących w oględzinach); - pismo Kuratora z [...] marca 2021 r. zawiadamiające stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa szczególnego Pani D. S., kierownikowi Centrum Usług Wspólnych w [...], do zapoznania się z dokumentami, w tym dowodami i materiałami zebranymi w niniejszej sprawie; - oświadczenie Pani D. S., kierownika Centrum Usług Wspólnych w [...] z [...] marca 2021 r. o zapoznaniu się z dokumentami i materiałami zebranymi w sprawie [...]; - stanowisko Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. wobec zebranych dowodów i materiałów wraz z załączoną dokumentacją. Z powyższego wynika, zdaniem Ministra, że Kurator zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, dlatego zarzut dotyczący naruszenia przez Kuratora zasady czynnego udziału strony w postępowaniu Minister uznał za nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględniania wniosków strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wnioskowanych pismem z [...] marca 2021 r. oraz niewydaniu i niedoręczeniu stronie postanowienia w przedmiocie nieuwzględnienia wniosków dowodowych, Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że uzasadnienie oddalenia lub uwzględnienia zgłoszonego przez stronę dowodu Kurator zawarł na str. [...] zaskarżonego postanowienia. Minister podzielił opinię Kuratora, że żądanie przesłuchania Pani J. L., kierownika ŚDS w [...], dokonania oględzin ŚDS w [...] oraz Gminnego Przedszkola w [...], lokal [...], nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Ponadto zauważył, że kwestie dotyczące funkcjonowania ŚDS w [...] nie są objęte kompetencją Ministra Edukacji i Nauki. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organ pierwszej instancji ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Odmowa przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez ten organ, nieistotnych lub niemających związku ze sprawą nie jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Minister nie podzielił również stanowiska Wójta, że Kurator powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdyż zachodziła potrzeba dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zauważył w szczególności, że z przepisów prawa oświatowego nie wynika obowiązek dla Kuratora przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w procedurze opiniowania zamiaru likwidacji/przekształcenia szkoły lub placówki. Zdaniem Ministra Kurator w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania ustalił wszystkie istotne w sprawie okoliczności na podstawie dokumentów zgromadzonych w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Nieprzeprowadzenie przez Kuratora rozprawy administracyjnej, w sytuacji, w której nie jest niezbędne rozstrzyganie okoliczności sprawy z jednoczesnym udziałem wskazanych przez stronę świadków, nie jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Ministra Kurator nie naruszył przepisów postępowania, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przeanalizować wszystkie aspekty związane z przekształceniem przedszkola w [...], wyjaśnić i ocenić skutki tego przekształcenia. Wobec wniosku Wójta wyrażonego w piśmie z [...] grudnia 2021 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli nr [...] z [...] listopada 2021 r. przeprowadzonej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] w SP w [...] na okoliczność potwierdzenia, że szkoła wraz z terenem ją okalającym spełniają wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, Minister wskazał, że dokument dopuszczono i uwzględniono. Jednocześnie podniósł, że kwestia ta została już udowodniona, bowiem w protokole oględzin SP w [...] z [...] lutego 2021 r., Kurator dokonując oceny spełnienia przez SP w [...] warunków, o których mowa w ww. rozporządzeniu, nie stwierdził nieprawidłowości w przedmiotowym zakresie. Obawy Kuratora o brak zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, jak słusznie zauważyła strona w piśmie z [...] grudnia 2021 r., odnosiły się do przyszłej lokalizacji przedszkola, nie zaś obecnych warunków nauczania w SP w [...]. Odnosząc się do wniosku Wójta wyrażonego w piśmie z [...] grudnia 2021 r. o powołanie biegłego z zakresu prawa budowlanego, "który dokona oceny ewentualnego spełnienia przez pomieszczenia, które mają zostać dostosowane, wymogów wynikających z przepisów prawa, jak również oceni możliwość techniczną ich dostosowania do obowiązujących wytycznych", Minister uznał za nieuzasadniony w okolicznościach niniejszej sprawy. Minister ponownie wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, to organ prowadzący szkołę (tutaj przedszkole) odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły (przedszkola), w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pobytu dzieci w przedszkolu). Oznacza to, że za dostosowanie warunków lokalowych do potrzeb przedszkola w nowej siedzibie, które powinny być zgodne z obowiązującymi przepisami i wytycznymi dla tego typu obiektów, odpowiada organ prowadzący. Mając na uwadze fakt, że przeniesienie siedziby przedszkola w [...] miało nastąpić z początkiem roku szkolnego 2021/2022, przed wskazanym terminem powinny zostać zakończone wszelkie prace remontowo-modernizacyjne, organ prowadzący powinien posiadać stosowną dokumentację potwierdzającą, że lokal, w którym ma być prowadzone przedszkole spełnia wymagania określone w przepisach budowlanych, higieniczno-sanitarnych oraz w przepisach i wymaganiach związanych z ochroną przeciwpożarową. Okoliczności te, co już wykazano, jak podał Minister, nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe Minister odmówił żądaniu strony o powołanie biegłego z zakresu prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że należy utrzymać w mocy postanowienie Kuratora z [...] marca 2021 r. i stwierdził, że zażalenie Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Gmina [...], reprezentowana przez Wójta, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z [...] lutego 2022 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kuratora z [...] marca 2021 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Gminnego Przedszkola w [...] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku Szkoły Podstawowej w [...]. Skarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1, ust. 2-4 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I Instancji, negatywnie opiniującego zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Gminnego Przedszkola w [...], ul.[...], [...] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku Szkoły Podstawowej w [...], ul.[...], [...] [...], podczas gdy prawidłowa analiza całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż brak jest przesłanek negatywnych, które mogłyby uzasadniać wydanie opinii negatywnej w ww. zakresie; 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1, ust. 2-4 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I Instancji, podczas gdy decyzja organu prowadzącego w zakresie przekształcenia ww. placówki poprzez zmianę jej siedziby nie jest sprzeczna i nie narusza jakichkolwiek powszechnie obowiązujących przepisów prawa; 3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1, ust. 2-4 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I Instancji wyłącznie w oparciu o argumenty pozanormatywne; 4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1, ust. 2-4 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe w zw. z art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I Instancji wyłącznie w oparciu o argumenty leżące poza zakresem kompetencji, jakie przysługują ww. organom w zakresie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego; 5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez bezwzględne uchybienie naczelnej zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, przy czym nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady; 6) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z 78 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., mających istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, zawnioskowanych na łamach zażalenia z [...] marca 2021 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w dyspozycji przepisu art. 78 § 2 k.p.a., a wnioskowane dowody dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 7) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z 78 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niewydaniu oraz niedoręczeniu skarżącemu postanowienia w przedmiocie nieuwzględnienia wniosków dowodowych, złożonych na łamach zażalenia z [...] marca 2021 r.; 8) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 89 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ rozprawy administracyjnej, podczas gdy zachodziła potrzeba dokładnego wyjaśnienia sprawy; 9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.,, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie; 11) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, na których oparł się organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, jak również niewyjaśnienie przyczyn zaniechania przez organ przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co uniemożliwia zrozumienie zasadności naczelnych przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z [...] lutego 2022 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Kuratora z [...] marca 2021 r. w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęła argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżyła skarżąca Gmina, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a p.p.s.a.. W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę oraz zespół wychowania przedszkolnego, dotyczące likwidacji (przekształcenia) szkoły czy też przedszkola. W związku z tym wskazać należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej: "u.s.g.". Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z którym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w szkołach, przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy - Prawo oświatowe), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 ustawy - Prawo oświatowe). Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły (przedszkola) jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe). Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy - Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą - Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o zamiarze przekształcenia przedszkola. Z tych względów należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.. Opinia przewidziana w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe jest więc opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa ww. art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę (przedszkole) wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia tej placówki tylko wtedy, gdyby decyzja wydana w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w szczególności definiowanej przez organ nadzoru. Podstawę prawną postanowienia Kuratora z [...] marca 2021 r. stanowi przepis art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z którym szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Zdaniem Sądu wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie przekształcenia placówki publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego (przedszkola) powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący daną placówkę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację (przekształcenie). Jak już powiedziano, taka ingerencja jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą i tą ustawą jest ustawa - Prawo oświatowe. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, przy czym pod pojęciem szkoły należy także rozumieć przedszkole (vide definicja szkoły w art. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe). Do zadań organu prowadzącego należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę (przedszkole) w razie jej likwidacji ogólny obowiązek zapewnienia uczniom likwidowanej placówki możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Obowiązek taki występuje również w procesie przekształcenia przedszkola. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie do wyroku z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2625/17, stwierdził, że skoro sprawowany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny polega zarówno na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, jak i na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy, obecnie art. 55 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe), to należy uznać, iż zakres ten obejmuje także ocenę skutków zmiany siedziby szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich (właściwych) warunków nauki, wychowania i opieki. Przy czym, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1863/19, warunki te powinny być nie gorsze od tych istniejących w dotychczasowej siedzibie. Stanowisko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela i akceptuje. Uznać należy za przekonujące wyjaśnienia Kuratora, że warunki jakie istnieją w SP w [...] nie gwarantują dzieciom likwidowanej placówki kontynuowania wychowania przedszkolnego w siedzibie ww. szkoły podstawowej w podobnych jak dotychczas warunkach, świadczą wręcz o ich pogorszeniu. Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru, jak i samego Ministra, przywołanych w części historycznej niniejszego uzasadnienia, w budynku SP w [...] nie ma pomieszczeń przystosowanych do funkcjonowania przedszkola (wszystkie pomieszczenia są dostosowane do potrzeb uczniów szkoły podstawowej). Koncepcja przebudowy pomieszczeń szkolnych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na oddział przedszkola, jak i deklaracje Wójta Gminy [...] zawarte w uzasadnieniu wniosku z [...] lutego 2021 r., czy też Rady Gminy [...] zawarte w uzasadnieniu uchwały z tego samego dnia, nie stanowią gwarancji zapewnienia dzieciom uczęszczającym do przedszkola w [...] odpowiednich warunków do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Kurator odnosząc się do przedstawionej przez skarżącą koncepcji adaptacji budynku SP w [...] na potrzeby przedszkola, zwrócił uwagę na fakt nieprawidłowego zaprojektowania jednej, wspólnej dla wszystkich oddziałów przedszkola łazienki (6 oczek, 6 umywalek), stwierdził, że wysokość stopni schodów prowadzących do przedszkola będzie stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia dzieci przebywających w przedszkolu, a proponowany sposób usytuowania i ogrodzenia placu zabaw będzie zagrażał bezpieczeństwu dzieci. Przy czym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (opinii) wydanych przez uprawnione do tego organy/osoby/instytucje, wskazujących, że lokal, w którym ma być prowadzone przedszkole, spełnia bądź nie, wymagania określone dla pomieszczeń przedszkola w przepisach techniczno-budowlanych, sanitarno-higienicznych oraz przepisach i wymaganiach związanych z ochroną przeciwpożarową. W konsekwencji za nieprzekonującą uznano argumentację Wójta, że przeniesienie przedszkola w [...] do budynku SP w [...] zapewni dzieciom dobre warunki pobytu w przedszkolu. Ustalono ponadto, że warunki pobytu dzieci w przedszkolu w [...] (zarówno w budynku, jak i jego otoczeniu) odpowiadają przepisom rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Wobec powyższego uznano, że obecna siedziba przedszkola w [...] nie wymaga zmiany lokalizacji siedziby, gdyż zarówno budynek oraz jego wyposażenie, jak i teren wokół przedszkola spełniają wszelkie wymagania niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Kurator wykazał, że obecna siedziba przedszkola (wyremontowana przez gminę i dostosowana do potrzeb przedszkola stosunkowo niedawno, to jest w 2017 r.) zapewnia dzieciom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, a nauczycielom stwarza możliwości pełnej realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego w sposób zgodny z warunkami i sposobami jej realizacji, określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie podstawy programowej, takimi, jak np.: a) codzienna organizacja zajęć i zabawy na świeżym powietrzu, co zapewnia budynek bez barier oraz ogrodzony teren przedszkola z placem zabaw i zewnętrzną toaletą dla dzieci; b) organizowanie uroczystości przedszkolnych, co zapewnia przestronny hol; c) wdrażanie dzieci do samodzielności, w tym do samodzielnego wykonywania podstawowych czynności higienicznych, czemu sprzyja m.in. zlokalizowanie łazienek przy każdej sali przeznaczonej dla oddziału przedszkola. Tymczasem w siedzibie proponowanej przez skarżącą, warunki powyższe, nawet po przeprowadzeniu zamierzonych zmian dostosowujących budynek SP w [...] do potrzeb dzieci, ulegną pogorszeniu. Kurator wskazał, że dziecko bawiące się na placu zabaw przy ul. [...] chcąc skorzystać z toalety będzie musiało pokonać ok. 150 m odległość, a więc stosunkowo długą drogę do przedszkola oraz wysokie schody. Z tej przyczyny zajęcia na placu zabaw każdorazowo powinny odbywać się z udziałem osoby zatrudnionej jako pomoc nauczyciela, która będzie mogła dziecko odprowadzić do przedszkolnej toalety. Jak podał Kurator, planowana reorganizacja budynku SP w [...] praktycznie oznacza pozbawienie nauczycieli pokoju nauczycielskiego i zarazem pogorszenie warunków pracy. Natomiast perspektywa utworzenia czwartego oddziału kosztem szatni, ale też kosztem pokoju socjalnego, oznacza całkowite pozbawienie pracowników przedszkola (pedagogicznych i niepedagogicznych) jakiegokolwiek pomieszczenia. Kurator zwrócił również uwagę na brak w siedzibie szkoły holu, który służyłby potrzebom dzieci, a z którego to pomieszczenia korzystają aktualnie w przedszkolu w [...]. Zasadnie stwierdzono, że jednym z głównych zadań przedszkola, określonych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego jest tworzenie warunków umożliwiających dzieciom swobodny rozwój, zabawę i odpoczynek w poczuciu bezpieczeństwa, co jak słusznie zauważył Kurator, gwarantuje obecna siedziba przedszkola. Sąd wyjaśnia, że jednostka samorządu terytorialnego (gmina) posiada kompetencję do kształtowania sieci i oferty wychowania przedszkolnego na obszarze swojej właściwości miejscowej, niemniej realizacja zamierzeń objętych powyższym zakresem nie może prowadzić do pogorszenia warunków nauki, wychowania i opieki w reorganizowanych przedszkolach. Tymczasem organy wykazały, że niezasadne i nieracjonalne jest przeniesienie siedziby przedszkola w [...] do budynku SP w [...], w którym baza dydaktyczna dostosowana jest do wyłącznie do potrzeb kształcenia uczniów szkoły podstawowej, a organ prowadzący nie podjął żadnych konkretnych czynności związanych z adaptacją tej bazy do potrzeb przedszkola czyli dla dzieci młodszych niż uczniowie szkoły podstawowej. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy przedszkole funkcjonuje w bardzo dobrych, dogodnych i bezpiecznych dla dzieci warunkach każda zmiana przedstawiana na rzecz uchwały z [...] lutego 2021 r. w sprawie zamiaru przekształcenia przedszkola w [...] jako korzyść dla tego przedszkola i uczęszczających do niego dzieci, nie wydaje się przekonująca. Wręcz przeciwnie, czego dowiódł Kurator a potwierdził Minister, proponowane przekształcenie obniża standardy funkcjonowania przedszkola, a w szczególności zapewniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, o czym mowa w art. 10 ustawy - Prawo oświatowe. Sąd wskazuje ponadto, że podjęte przez skarżącą inwestycje w zakresie dostosowania budynku przedszkola w [...] do potrzeb ŚDS w [...] nie mogą stanowić oceny w kontekście zastosowania przez organ nadzoru przepisu art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe. Gdyby Gmina [...] złożyła odpowiednio wcześnie wniosek o opinię w sprawie zamiaru przekształcenia przedszkola w [...], wówczas miałby możliwość poznania opinii Kuratora w tej sprawie. Tymczasem Gmina założyła, że otrzyma opinię pozytywną, podjęła działania i poniosła koszty, jednakże okoliczności te nie mogą tłumaczyć przekształcenia przedszkola w [...]. Jednocześnie Sąd zauważa, że w przedłożonym Wojewodzie [...] do akceptacji programie naprawczym ŚDS w [...] milcząco pominięto okoliczność, że przeniesienie ŚDS w [...] do dotychczasowej siedziby przedszkola w [...] może nastąpić jedynie po uprzedniej zmianie siedziby przedszkola w [...], której przeprowadzenie jest możliwe wyłącznie w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe. Procedura przekształcenia szkoły (tutaj przedszkola) jednoznacznie stanowi, że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Dokumentacja sprawy nie wskazuje, aby organ prowadzący w momencie podjęcia decyzji i działań dotyczących przeniesienia siedziby ŚDS w [...], nie posiadał wiedzy o wynikającym z art. 89 ustawy - Prawo oświatowe obowiązku wystąpienia do kuratora oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia przedszkola w [...]. Zdaniem Sądu wydając opinię Kurator odniósł się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący przedszkole określone obowiązki, zaś jego ocena - zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym - dotyczyła oceny skutków przekształcenia przedszkola w [...] w kontekście zapewnienia dzieciom odpowiednich warunków wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, jeżeli nawet Gmina [...] spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji czy przekształcenia danej placówki, bowiem kurator oświaty opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji czy przekształcenia szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisu. W ocenie Sądu opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach uznania administracyjnego, które znalazło swój wyraz w szczegółowo przedstawionej argumentacji towarzyszącej wydanej opinii. Należy mieć na uwadze, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego – w analizowanym przypadku art. 89 ustawy – Prawo oświatowe. Zdaniem Sądu organ nadzoru zapewnił skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, na co wskazuje zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, przywołany na stronie 14 niniejszego uzasadnienia, dlatego zarzut dotyczący naruszenia przez Kuratora zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uznać należy za nieuzasadniony. Podobnie ocenić należy zarzuty skarżącej skoncentrowane na braku uwzględnienia wniosków dowodowych oraz wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, bowiem stanowisko wobec powyższych kwestii zostało zajęte w toku prowadzonego postępowania, a przywołane w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przeanalizować wszystkie aspekty związane z przekształceniem przedszkola w [...], wyjaśnić i ocenić skutki tego przekształcenia. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru w sposób kompleksowy wykazał, że przedszkole w [...] posiada bogatą bazę lokalowo-dydaktyczną oraz bardzo dobre warunki do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, spełnia wymagane przepisami prawa warunki dotyczące bezpieczeństwa i higieny określone dla tego typu obiektów, co w ocenie Kuratora, przemawia za dalszym funkcjonowaniem przedszkola w dotychczasowej siedzibie. Wyjaśnił, że kwestie ekonomiczne nie mogą stanowić głównej przesłanki do zmiany siedziby przedszkola, podobnie jak plany gminy dotyczące realizacji programu naprawczego ŚDS w [...], który zakłada przeniesienie placówki do siedziby przedszkola w [...]. Odnosząc się przedstawionych przez skarżącą planów zagospodarowania części budynku SP w [...] na potrzeby przedszkola, Kurator uznał, że przeniesienie dzieci do budynku SP w [...] spowoduje pogorszenie warunków wychowania przedszkolnego z uwagi na istniejące lub planowane rozwiązania architektoniczne, tj. zaplanowanie w części przedszkolnej jednej wspólnej łazienki dla wszystkich oddziałów przedszkola, co w ocenie Kuratora, będzie wymuszało przerywanie zajęć przez nauczycieli, by odprowadzić dzieci do toalety. Ponadto jedna łazienka nie jest wskazana w czasie trwającej pandemii. Równie istotne dla Kuratora okazały się brak pomieszczenia, w którym mogłyby odbywać się wspólne uroczystości, konkursy i zabawy oraz bariera architektoniczna w postaci 16 stopni schodów przy wejściu do części przedszkolnej oraz wydłużenie, w porównaniu do obecnej, drogi do placu zabaw. Stwierdził ponadto, że planowane przekształcenie spowoduje również pogorszenie warunków infrastruktury szkolnej a przez to i nauki uczniów SP w [...] poprzez zmianę organizacji nauczania z systemu opartego na prowadzeniu zajęć w odpowiednio wyposażonych pracowniach przedmiotowych na realizację zajęć w "wolnych salach lekcyjnych". Kurator stanął na stanowisku, że skoro przedszkole w [...] zapewnia dzieciom bardzo dobre, dogodne i bezpieczne warunki wychowania przedszkolnego, to każda zmiana jego siedziby wydaje się być nieuzasadniona, w tym także planowane przeniesienie do budynku SP w [...]. Przedstawione argumenty Kurator poparł szczegółowym uzasadnieniem, czemu dał wyraz w wydanej opinii, która spotkała się z akceptacją Ministra Edukacji i Nauki wyrażoną w zaskarżonym do Sądu postanowieniu. Podsumowując, Sąd stwierdza, że negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia przedszkola została oparta na wyczerpującej argumentacji. Posiada dostateczne uzasadnienie prawne i wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia przedszkola w [...]. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań, a takowa została w niniejszej sprawie wykazana. Reasumując Sąd stwierdza, że doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez wykazanie, że przeniesienie przedszkola w [...] spowoduje pogorszenie warunków wychowawczych przebywających w nim dzieci. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Gminnego Przedszkola w [....] poprzez przeniesienie jego siedziby do budynku Szkoły Podstawowej w [...], zapadły w zgodzie z treścią przepisów art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe oraz z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.