II SA/Wa 601/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego B. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2004 r. o przyznaniu B. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W postępowaniu administracyjnym organ ustalił następujący stan faktyczny. B. K. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. dnia 27 kwietnia 2004 r. jako osoba bezrobotna. W dniu [...] czerwca 2004 r. Starosta O. przyznał B. K. prawo do zasiłku w wysokości 120 % od dnia [...] czerwca 2004 r. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres 12 miesięcy skrócony o okres, za który wypłacono zainteresowanemu odszkodowanie. Następnie ZUS Oddział w P. Inspektorat w O. zawiadomił organ zatrudnienia, iż z dniem [...] lutego 2005 r. przyznano B. K. prawo do świadczenia przedemerytalnego. W związku z tym Starosta O. w dniu [...] marca 2005 r. wydał decyzję nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2005 r. z powodu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Starosta O. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., odmówił uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2004 r. o przyznaniu B. K. prawa do 120% podstawowej wysokości zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2004 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 894/06 oddalając skargę na ww. decyzję Wojewody [...] wskazał, iż brak było przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Sąd dostrzegł jednak okoliczności, na które skarżący mógłby powołać się w ewentualnym wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zwrócił uwagę, iż skoro skarżący już w dniu rejestracji spełniał warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to w stosunku do niego powinny być zastosowane, w zakresie tego zasiłku, przepisy obowiązujące w chwili rejestracji. Wskazany wyrok stał się prawomocny w dniu 3 października 2007 r. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2006 r. B. K. wniósł do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż już w dniu rejestracji w urzędzie pracy – 27 kwietnia 2004 r. spełniał wszystkie warunki niezbędne do przyznania mu świadczenia przedemerytalnego, a zatem jego uprawnienia w tym zakresie powinny być oceniane na moment rejestracji, tj. na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Po rozpoznaniu niniejszego wniosku Wojewoda [...] decyzją, wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji przywołał obszerny stan faktyczny sprawy i wskazał, iż Starosta O. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. nie naruszył rażąco prawa, zaś zarzuty skarżącego nie znalazły potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił, iż skarżący nie kwestionował zasadności przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych po rejestracji w urzędzie pracy, ani też nie dokonał niezbędnej czynności złożenia wniosku o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. Dlatego też nie można było przyznać skarżącemu wskazanego wyżej świadczenia na podstawie ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ wyjaśnił, iż niedopatrzył się w sprawie by podejmowane przez Starostę O. czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowiły zaprzeczenie stanu prawnego, oznacza to, że podjęta decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. nie narusza rażąco prawa i w związku z tym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W dniu 15 stycznia 2008 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż organ rozpoznając niniejszą sprawę winien kierować się wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 894/06 oddalającego skargę B. K. na decyzję Wojewody [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Zdaniem skarżącego, w wyroku tym Sąd wskazał, iż skarżący w dniu rejestracji w urzędzie pracy spełniał, zgodnie z art. 37k ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, warunki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego i powinny być wobec niego zastosowane przepisy tej ustawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydając decyzję II instancji po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r. powtórzył ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, art. 6 kpa, tj. naruszenie zasady praworządności oraz art. 107 § 3 poprzez zupełny brak faktycznego i prawnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do jego zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji I instancji. Uzasadnienie decyzji stanowi zaś "powielony schemat" niepełnego sprawozdania z czynności podejmowanych przez obie strony w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 cytowanego przepisu ww. ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana ze względu na to kryterium skarga zasługuje na uwzględnienie. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydając decyzję II instancji w sprawie B. K. nie rozpatrzył ponownie sprawy, poprzestał jedynie na powtórzeniu treści uzasadnienia decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł żadnych własnych rozważań dotyczących niniejszej sprawy, ani argumentów przemawiających za prawidłowością rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie odniósł się również do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Takie działanie organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż każda sprawa administracyjna, z uwagi na możliwość wniesienia środka odwoławczego, jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. To z kolei nakłada na organy rozpoznające sprawę - zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, nie wystarczy tylko sama kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Zasadę te potwierdza też art. 136 kpa, według którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skoro przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej już decyzją pierwszoinstancyjną, to organ ten winien postępować zgodnie z głównymi zasadami postępowania administracyjnego - zasadą praworządności zobowiązującą organ do sprawdzenia zgodności z prawem tej decyzji, zasadą ochrony interesu obywateli obligującą do sprawdzenia aspektu celowościowego decyzji i zasadą prawdy materialnej, nakładającą obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ przed wydaniem rozstrzygnięcia, jest więc zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy – ponownej oceny materiału dowodowego, ponownego uwzględnienia stanu faktycznego stwierdzonego w decyzji I instancji a także uwzględnienia wszelkich zmian stanu faktycznego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji II instancji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, skoro decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej stanowi jedynie "powtórzenie" decyzji organu I instancji bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, uzasadnione jest stwierdzenie, że organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, tj. nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ ten będzie więc miał na uwadze, iż wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej drugoinstancyjnej, wymaga ponownego i dokładnego rozpoznania sprawy, tj. ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie – zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 kpa, a także odniesienia się do zarzutów strony skarżącej. Poczynione zaś ustalenia i argumenty obalające, bądź przyznające rację zarzutom skarżącego, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji – stosownie do art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.